Publicado originalmente en Agencia Paco Urondo

Por Julián Bilmes, Andrés Carbel y Santiago Liaudat

Carlos Vilas es profesor honorario del Departamento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Lanús, en donde dirige la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno y la Revista Perspectivas de Políticas Públicas. Es además el ex presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE). En diálogo con AGENCIA PACO URONDO analizó: "El gran desafío que tenemos por delante, y no veo resuelto en ese plan, es la articulación de la economía popular con los núcleos duros de la economía argentina, que son los que definen el nivel de actividad, el poder económico concentrado. Ahí hace falta una decidida intervención del Estado. Si no vamos a seguir metidos en una especie de corporativismo de los asalariados, por un lado, y de los pobres, por el otro".

APU: ¿Qué participación has tenido en la elaboración de planes estratégicos, tanto en tu calidad de consultor como en tu trayectoria académica sobre el tema?

Carlos Vilas: He tenido participación en diversos países y en diversos momentos. Mi debut como planificador fue en Honduras en 1978 o 1979. Después me tocó intervenir en el proceso de autonomía regional para la costa atlántica de Nicaragua en la década de 1980. Ya en Argentina participé como evaluador externo de varios programas de la administración pública de la provincia de Buenos Aires y en el gobierno nacional. Fundamentalmente, en este último caso, en el área de agua y saneamiento durante las gestiones presidenciales de Néstor y Cristina Kirchner. En el aspecto académico estoy vinculado hace más de veinte años a la Universidad Nacional de Lanús, donde dirijo la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno y la Revista Perspectivas de Políticas Públicas, del Departamento de Planificación y Políticas Públicas de esa universidad.

APU: En términos generales, ¿qué balance hacés de las experiencias de planificación estratégica del desarrollo de las últimas décadas a nivel argentino y latinoamericano?, ¿Cuáles fueron los principales aciertos y falencias de esas experiencias, tanto en contenido como en lo metodológico?

CV: Hay una hipótesis fundamental en materia de planeamiento estratégico que es un mínimo de estabilidad y continuidad en los parámetros político-institucionales que enmarcan la planificación. Una cosa que es cuestionable es que existan esas condiciones básicas en muchos de los países de América Latina. Por lo tanto, hablar de planificación estratégica en esta región, más allá de lo que se puede escribir o leer en los libros o las disertaciones, es más bien una licencia poética. Por las propias características periféricas o semidependientes de nuestros países, existen variables de cuyo control carecemos o solamente tenemos una incidencia parcial. No manejamos, por ejemplo, el valor de nuestras exportaciones, salvo quizás Colombia y Brasil en el caso del café. El resto de los países, Argentina sin ir más lejos, no fijan precio de sus principales exportaciones, toman precios del mercado internacional. Eso establece una vulnerabilidad sistémica respecto de las hipótesis de desarrollo futuro que pueden tener esas variables. Lo vemos con la restricción externa. O en la imposibilidad de definir no solo el precio efectivo de las exportaciones, sino de definir la medida y la extensión del impacto que tienen esos precios en los precios del mercado interno, que además está cada vez más transnacionalizado. Eso impone una cautela muy grande toda vez que pretendemos definir planes o programas de planeamiento estratégico. Salvo la experiencia de los dos Planes Quinquenales del primer peronismo y el intento de aplicar el Plan Trienal en la última presidencia de Perón. Pero ya este es más limitado. El nombre lo dice: Plan Trienal. Ahí no hay planeamiento estratégico, allí hay definición de ciertas metas y cursos de acción entendidos para alcanzarlo. Esto después se frustró por el golpe militar de 1976. Por eso digo que no tenemos experiencia efectiva de planificación, tenemos experimentos.

APU: En relación con las planificaciones de las últimas décadas, en especial las realizadas durante los gobiernos kirchneristas, ¿algún aspecto a recuperar?

CV: No quiero hablar de áreas que no conozco en profundidad, solo por lecturas o comentarios. En general, lo que he visto es que, más que una planificación, hubo una especie de organización secuencial de algunas acciones. Somos más prolíficos en escribir cómo debería ser la planificación que en practicarla. Pero eso también es a causa de esa inestabilidad estructural que tiene nuestra economía y nuestra sociedad. Aquí sigo a Marcelo Diamand con su idea de la "pendularidad" de nuestra economía. ¿Qué es lo que implica? La imposibilidad de nuestra sociedad de alcanzar acuerdos básicos respecto de qué tipo de país queremos construir. Lo vimos en casi toda la historia nacional y lo estamos viendo ahora.

APU: ¿La planificación puede ser parte de la construcción de esos acuerdos básicos o del intento de lograr esos acuerdos básicos?

CV: La planificación, ¿desde dónde? Eso hay que preguntarse. Porque las experiencias que tomamos como referencia las tomamos por sus efectos, no por las condiciones que hicieron posible alcanzarlos. Es a partir de un diseño intelectual-político del país al que se quiere llegar que es posible construir los acuerdos. El diálogo en el aire es muy divertido para un programa de televisión, pero no conduce a soluciones concretas. Recuerdo la introducción al Plan Trienal de 1973. Decía: "un plan de desarrollo es la definición de quién produce, qué produce y para quién produce". Uno podría agregar "y cómo producen", con lo cual entra todo el tema tecnológico, científico, ambiental, etc. Pero básicamente son esas preguntas. A esas preguntas hay que darles respuesta.

Las respuestas que estamos dando en Argentina son discordantes entre distintos sectores sociales y políticos. ¿Queremos un país primario exportador o queremos un país de una economía integrada? Si queremos una economía integrada, una de las condiciones es una sociedad integrada, que además retroalimenta esa integración económico-productiva. Si, por el contrario, queremos una sociedad primario-exportadora, queremos también una sociedad industrial-importadora. Con lo cual estamos definiendo en los dos casos diferentes ganadores y diferentes perdedores. Esos son los acuerdos que tenemos que formular, que alcanzar antes de decidir cómo vamos a llegar a las finalidades planteadas por esos acuerdos. Y, elegantemente dicho, este es un tema de interlocución y diálogo, un tema de conflictualidad política. No quiere decir conflictualidad violenta, pero sí política. Son distintos proyectos de país, de organización social y, por lo tanto, de definición de ganadores y perdedores. A partir de esa definición podemos pensar en elaborar un plan. ¿Cómo vamos a hacer lo que la mayoría de la sociedad entiende que hay que hacer?

APU: Ese acuerdo social es producto de las relaciones de fuerzas políticas y hasta geopolíticas. En el mientras tanto, ¿la planificación puede servir como parte de esa lucha política?

CV: Sí, siempre es mejor hacer las cosas de manera ordenada y prolija que hacerlas a los ponchazos. Eso es clarísimo. La planificación es el producto de un proceso relativamente avanzado de racionalidad en la toma de decisiones. Pero no hay que olvidar que es una racionalidad que se fundamenta en una configuración de poder.

Siempre pongo como ejemplo la Constitución de 1853, que de una u otra manera todavía está presente hoy en día, porque lo que hemos tenido, salvo la de 1949, son reformas, enmiendas, etc. ¿De dónde sale la Constitución de 1853 como instrumento que explicita la configuración de un país? Sale de la Batalla de Caseros de 1852. Es una definición de ganadores y perdedores, una definición brutal y salvaje. Pero también la brutalidad y el salvajismo existen en la vida social. ¿De dónde sale la Constitución de 1994? Del Pacto de Olivos, que es un arreglo político en función de una variedad grande de objetivos e intereses por parte de los firmantes y de una reconfiguración de la articulación de la sociedad argentina con el mundo exterior que era la que se imponía en ese momento. Es la Constitución del neoliberalismo y la globalización, más allá de los elementos progresistas que tiene. Pero esas reformas positivas son marginales respecto del proceso económico que siguió manteniéndose intacto.

Esos son los acuerdos que hay que tener en cuenta para definir una planificación. Este conflicto entre proyectos de país se expresa en la vida cotidiana y en una pluralidad de segmentos específicos de la vida social. La superación de lo particular y de esa variedad de perspectivas en un Proyecto Nacional, que pueda ser operacionalizado a través de la planificación estratégica, es un aporte que tiene que hacer la política. Y la política aparece cada vez que el conflicto se resuelve por una intervención de poder. El conflicto puede ser técnico, científico, ideológico, económico, etc. Pero si no queremos que se produzca y reproduzca a lo largo del tiempo, en algún momento alguien tiene que decir "hasta aquí llegó la discusión". Eso es la política, que traduce en acciones concretas lo que son las grandes ideas, los grandes principios, la dimensión normativa de lo social: ¿qué es lo que hay que hacer? ¿Cuál es el “deber ser” de la sociedad? La política convierte ese “debe ser” en el ser y define el camino que permite llegar hacia esos objetivos. Diría que el plan es el instrumento orgánico de alto nivel de racionalidad que permite llegar con la menor porción posible de desvíos hacia ese objetivo.

APU: Interesante esta separación entre el deber ser y el ser, porque en buena medida la planificación tiende a quedarse en lo normativo. Es decir, hay una distancia entre lo que uno lee en los planes y su implementación...

CV: Sí, creo que hablamos casi de manera poética de la planificación o hacemos de la planificación una especie de mito. A veces noto con respecto a la planificación el mismo mito que existe en los colegas juristas con las reformas de la Constitución: "reformamos la Constitución y se resolvieron los problemas". Mirá Ecuador, qué linda Constitución tiene, hija de la Revolución Ciudadana, y mirá el desastre que está pasando. No confundamos documentos bonitos con realidades. Por lo tanto, es clave no olvidar cuáles son las condiciones que hacen posible la planificación. No es solamente tener burocracias bien formadas, técnicos de alto nivel de especialización. Eso es necesario. Pero lo imprescindible es tener las ideas claras de a dónde queremos llegar. Es decir, la dimensión normativa de nuestro pensamiento social. Y sobre eso hay diferencias sustantivas.

Lo que ahora se llama "la grieta", ¡existe! No es una fórmula lingüística vacía o un invento de los medios de comunicación. Si no le erramos en el diagnóstico. La grieta es una expresión del conflicto de clases, dicho de manera simplificada ya que es también un conflicto étnico, de género, etc. Entonces hay que asumir eso. Precisamente un plan por ser estratégico se entiende que va más allá de lo coyuntural y de la periodización institucional del funcionamiento del Estado y la sociedad. Fíjense este punto. Nosotros tenemos un sistema político-institucional que realmente se da de trompadas con una planificación estratégica. ¿Por qué? Porque no solo cada cuatro años cambiamos de gobierno, sino que, además, cada dos años estamos metidos en una elección. Uno puede decir: "pará, momentito, este país invirtió mucha sangre y mucho sufrimiento y muchos años de luchas civiles para ganar la democracia". Sí, pero si cada dos años hay que presentarse a una renovación que es –dada la conflictividad que tiene esta sociedad– mucho más que una renovación de tipo administrativo o formal, es muy difícil pensar más allá de los dos años y es un héroe el que puede pensar a cuatro años. ¡Y aun en cuatro años no hay plan estratégico! Porque las prioridades centrales para hacer de la Argentina un país integrado, con niveles aceptables de justicia social, requiere una transformación que va mucho más allá de cuatro años.

Entonces, pongamos los pies en la tierra. Si queremos llamar planificación a los intentos de organizar nuestro sistema de prioridades y definir los tiempos, los recursos, las herramientas para alcanzarlo, no hay ningún problema. Pero seamos consecuentes. Esto no es lo que normalmente se entiende por “planeamiento estratégico”, salvo para algunos sectores muy específicos. En los doce años de kirchnerismo sí se pudo avanzar, en algunas áreas más que en otras, pero avanzamos dedicando gran parte de esos doce años a la reconstrucción de lo que se había roto y a la adecuación de lo que queríamos hacer en función de los nuevos escenarios, los nuevos problemas, etc. Luego el macrismo deshizo todo. Y ahora estamos tratando de reconstruir nuevamente. En este contexto es que se vuelve central ponernos de acuerdo en qué hay que hacer como sociedad, en el marco de aquellos cuatro elementos que mencioné a raíz del Plan Trienal de 1973: ¿Qué hacemos? ¿Cómo lo hacemos? ¿Con quién lo hacemos? ¿Para quiénes lo hacemos? Las cuatro patas de la mesa del desarrollo y el bienestar social.

APU: Lo que decís resuena mucho a Oscar Varsavsky...

CV: Lo leí mucho, trabajé con él en los primeros años de la oficina de CEPAL en Buenos Aires, en 1973, 1974. Aprendí mucho. Sus libros influyeron en nosotros cuando nos tocó hacernos cargo de la UNLP en 1973. Yo era abogado y estaba vinculado a la FURN [Federación Universitaria para la Revolución Nacional] de La Plata. A través de varios compañeros, pero básicamente de dos que fueron asesinados por la AAA, Rodolfo Achem y Carlos Miguel, se redactó un documento llamado “Bases para la nueva universidad”, que decía cómo debía ser una universidad al servicio del desarrollo y la justicia social. La base fundamental de ese trabajo fueron los escritos de Varsavsky.

APU: Si lo primero es la lucha política, hasta no resolver la cuestión política, ¿para qué discutir planificación, gestión, capacidades estatales, toda la cuestión técnica? Te lleva a la militancia necesariamente, ¿esa es la conclusión tuya?

CV: Hay que hacer las dos cosas. Si no sabemos qué hacer y no sabemos cómo hacerlo nos sumamos a la chapucería predominante en muchos ámbitos de una pseudo política que se agota en la militancia coyuntural. Retomemos a Carlos Matus. Fue un chileno que combinó una experiencia muy interesante entre la gestión de gobierno, fue ministro del gobierno del presidente Salvador Allende, y reflexionó mucho desde la derrota sobre el tema de planificación, gestión y demás. Él plantea que tenemos que saber qué queremos hacer, para prepararnos bien y hacerlo mejor cuando podamos volver a intentar hacerlo. Estar conscientes de que el mundo cambia, que nosotros cambiamos con el mundo y a veces cambiamos como efecto de lo que nosotros hemos realizado o dejado de realizar en experiencias anteriores. Eso a veces muchos compañeros y compañeras no lo ven con suficiente claridad. Se levantan en abstracto consignas, planes de acción, esquemas de pensamiento que fueron un producto de un mundo que ya no existe.

En los años ’70, Perón propuso la idea de la Actualización Doctrinaria para la Toma del Poder. ¿Qué quería decir “actualización doctrinaria”? Resignificar las grandes banderas del movimiento nacional, o sea, soberanía política, independencia económica y justicia social, al mundo de la década de 1970. Ya no era el mundo de la inmediata posguerra de los ‘40 y los ‘50. Hoy necesitamos una “actualización doctrinaria”. No quiere decir que la independencia económica no camina más por la globalización. Sino cómo podemos mantener, hacer efectiva y fructíferas las tres banderas en este mundo globalizado y financiarizado. Y noten que era “para la toma del poder". Es decir, esta actualización doctrinaria no era simplemente para leer muchos libros. Estaba orientado a llegar al poder, al gobierno. Eso me parece que es una orientación estratégica.

Hay que formarse para generar respuestas a las preguntas que la sociedad argentina y el mundo del siglo XXI nos están planteando. Con miras a que esas respuestas sean efectivas a partir de un ejercicio de la política que tenga como grandes metas aquellos valores permanentes de la justicia social, de la independencia económica, de la soberanía política.

APU: Cuando hablaste de la actualización doctrinaria, al pasar dijiste que se quiere volver a un modelo de país que ya no es posible en las condiciones actuales. ¿Cuáles son los límites de ese desarrollo en este momento? ¿Por dónde debería ir la reflexión?

CV: Los límites son los que surgen de los escenarios en los cuales nos movemos y de nuestra propia construcción política. Esos límites están en el punto de partida, pero no se imponen a lo largo de todo el trayecto. Es decir, tenemos que partir de un reconocimiento de dónde estamos parados. De ahí para adelante, reconociendo esas limitaciones, tenemos que planear, definir, diseñar, acciones que permitan ir erosionando ese cepo, esos marcos y esas murallas que se oponen a que nosotros lleguemos a aquellos objetivos.

Yo cito muchas veces un ejemplo de acción estratégica de Néstor Kirchner al principio de su presidencia. Estaba viniendo un ministro francés a presionar por un aumento de tarifas de servicios públicos. Concretamente, tarifas de la empresa AySA, que tenía capitales franceses. Entonces, el Ministro de Planificación, Julio De Vido, hizo unas declaraciones diciendo que, si el francés iba a venir a pedir aumento de tarifas, mejor que ni venga. Néstor estaba en Nueva York, era la época de la primera Asamblea General de Naciones Unidas de la que él iba a participar como presidente de Argentina. Y Néstor dijo algo así como "escuchame, ustedes me están mandando a la guerra con Francia tirando con cebita". Claro, es muy fácil decir “ni vengan”, pero… ¿teníamos nosotros condiciones efectivas para hacer lo que se desprendía de esa afirmación? El hecho es que nosotros no hicimos el aumento de tarifas y los franceses tuvieron que irse. Pero sin grandes gritos, sin grandes peleas. Es lo que yo llamo el “antiimperialismo por diferenciación”. Es lo que Néstor le dijo a Bush, en la famosa reunión en la que le puso la mano en la rodilla. Le dijo: "nosotros somos peronistas, las cosas las hacemos distintas". Eso es antiimperialismo por diferenciación. En el mundo de hoy tenés que cuidarte de gritar. Pero hacer las cosas a tu manera.

APU: En ese sentido, ¿los planes mejor se ejecutan y no se escriben? Cuando uno escribe una idea, también la expone, ¿no?

CV: Claro. El plan es, en definitiva, una hipótesis. La implementación o la ejecución, la aplicación del plan, depende de un universo de actores que ni son los mismos que participaron del diseño del plan, ni tienen el mismo nivel de eficacia en materia de presión, de sugerencia, de impulso o de bloqueo que se da en el momento del diseño. Uno tiene una idea, un plan, yo quiero hacer tal cosa, tengo el documento, tengo las metas. Lo ponemos en funcionamiento y ahí viene la primera cuestión: instrumentos. ¿Los aparatos estatales están en condiciones de ejecutar las acciones que le competen y de supervisar que se ejecutan como el plan lo plantea?

El nuestro es un Estado con muchos problemas. No solo administrativos, que no hay calificación de la fuerza del empleo público, que no se hacen concursos, etc. Además, aquellos objetivos que no se pudieron bloquear en el diseño se pueden trabar desde la ejecución. En la ejecución intervienen una cantidad muy grande de actores que a lo mejor no participaron -por múltiples razones- en el diseño. Entonces cuando se habla de planificación se omite esto, la parte de la ejecución. Porque uno puede decir "la planificación la hacemos con media docena de genios que saben qué hay que hacer para llegar a tal lugar". Está lleno de especialistas, el “gremio de los planificadores”, que apuntan tanto a formar parte de equipos de gobierno como de consultoras. Es como escribir una Constitución: todo buen jurista tiene en su cabeza un proyecto de Constitución. Ahora, cuando empezás a tratar de aplicar eso aparece un montón de gente que no estaba contemplada. En el aspecto institucional, en el aspecto social, en el aspecto político y financiero, etc. Eso también hay que contemplarlo: la práctica de la implementación.

APU: Otra vez la centralidad de la política... ¿no? De un lado, el plan, la ley, lo normativo, que se rige por las reglas de la democracia con sus procedimientos formales. Del otro, el plano de la ejecución del plan o la reglamentación de la ley, donde priman las negociaciones no reguladas entre actores, lo informal…

CV: Puede pensarse desde Gramsci: es la interacción entre la sociedad política y la sociedad civil. No es una frontera como a veces se piensa desde la matriz liberal: el Estado, de un lado, y la sociedad, del otro. Los actores de la sociedad cumplen también funciones de Estado y, viceversa, decisiones que toma el Estado requieren el involucramiento activo de actores de la sociedad. Una decisión tomada desde el Estado en función de un problema social solo puede ejecutarse exitosamente gracias al involucramiento de determinados actores. Esa idea del Hemisferio Norte de la división entre el Estado y la sociedad es un invento que hizo el capital para ponerle freno a las intervenciones del poder político, que, en su lectura, entorpecen su desarrollo. En pandemia vimos una vez más que esto no es cierto. El Estado sale en auxilio de los grupos económicos y de la sociedad civil. Por ejemplo, el Programa REPRO o la Tarjeta Alimentar. Hay una interacción, y la forma de esa interacción tiene que ver con el relieve del mapa social y político.

APU: En ese sentido, ¿qué opinión tenés del Plan de Desarrollo Humano Integral que impulsaron sectores de la CGT y la UTEP? ¿Qué representa que sindicatos y movimientos sociales estén tomando la batuta de la discusión sobre el desarrollo, que siempre estuvo en el Estado o en las empresas?

CV: Creo que es importante por varias razones. En primer lugar, porque finalmente se define un terreno compartido de reflexión sobre el país y su gente por parte del movimiento obrero organizado, representado por las centrales sindicales y las organizaciones sociales. Recordemos que hasta hace unos años se agarraban a las patadas, eran los “planeros” versus los “burócratas”. Eso se superó. En segundo lugar, es un proyecto que va más allá de lo meramente asistencial. Y en ese sentido me gustaría que tuviera más presencia en las discusiones sobre hacia dónde vamos, qué hacer, cómo hacerlo, con quién hacerlo. Me preocupa que se presentó, se lanzó y después prácticamente se dejó de hablar de eso. Inclusive desde algunas de las organizaciones que habían participado en la elaboración o por lo menos de la firma del documento. Y se dejó de hablar -si es que alguna vez empezó a hablarse de eso- en el plano del Estado o los medios de comunicación. Yo creo que por ahí va la cosa. A lo mejor no necesariamente punto a punto lo que ese documento plantea. Pero por ahí va.

El gran desafío que tenemos por delante, y no veo resuelto en ese plan, es la articulación de la economía popular con los núcleos duros de la economía argentina, que son los que definen el nivel de actividad, el poder económico concentrado. Ahí hace falta una decidida intervención del Estado. Si no vamos a seguir metidos en una especie de corporativismo de los asalariados, por un lado, y de los pobres, por el otro. El tema es cómo articulamos, cómo enganchamos esa realidad de la economía social, popular, comunitaria con las líneas que determinan el nivel de empleo y de actividad de la economía y su inserción en el mundo. Para eso hace falta una decisiva y muy reformadora intervención del Estado. Solo esa acción puede modificar los parámetros dentro de los cuales nosotros nos movemos como capitalismo dependiente, o sea, periférico.

APU: ¿Cómo afectó la pandemia la posibilidad de entrever o planificar el futuro? ¿Cuál va a ser la Argentina de la pospandemia?

CV: Lo que pudo haberse planificado o planeado en diciembre de 2019, eso que refleja el discurso inaugural del Presidente Alberto Fernández, todo eso dos meses después hubo que ponerlo entre paréntesis. Teníamos algo que nadie había previsto: una pandemia. Ahora tenemos que planificar acciones que nos permitan salir de esta situación de manera que esa salida no sea volver a la Argentina de 2019. Cuando a veces leo que algunos funcionarios dicen con cierta alegría “ya estamos por encima del nivel de 2019". Pero… ¡si el nivel de 2019 es espantoso! Está bien estar por encima de eso, pero no nos quedemos con esa meta. No es el techo, es el piso. En 2015, luego de doce años de kirchnerismo, superamos los niveles del 2001 en algunos indicadores. Pero aún quedamos muy lejos de valores históricos en otros. Lo que indica que es mucho más difícil reconstruir que destruir. Y más difícil todavía es construir a partir de lo que uno reconstruye.

Estas cosas no las planteo en un plano de escepticismo de la planificación y de exaltación de la improvisación. Pero son temas estructurales que no me consta que estén presentes en gran parte de la discusión sobre planificación estratégica, gestión estatal y políticas públicas. Pero como dije tampoco uno puede quedarse solo en esta discusión política estratégica. Acá tenemos que ver el bosque y los árboles que lo componen. El debate sobre planificación sirve para que la dirigencia política salga del coyunturalismo al que está acostumbrada. Obliga a discutir hacia dónde querés ir. Y lo que precisamos discutir es justamente eso.