Política  y administración en la reforma del Estado y la gestión de gobierno

Carlos M. Vilas[1]

Resumen:La reducción del Estado a un conjunto de procesos e instrumentos de gestión es característica de los programas de reforma institucional auspiciados por el Banco Mundial y otros organismos financieros multilaterales. Aceptando la relevancia y la especificidad de la problemática de la gestión, y la conveniencia de la modernización de sus instrumentos, el artículo destaca la vinculación existente entre esos programas y determinados objetivos políticos y de desarrollo derivados de las transformaciones recientes en las relaciones de poder entre actores. Se afirma que el tipo de reforma estatal así impulsado refuerza esas relaciones de poder y  la distribución desigual de ganancias y pérdidas que ellas institucionalizan.

Palabras clave: reforma del Estado, gestión pública, Banco Mundial, neoliberalismo, políticas públicas.

Introducción

El entramado institucional del Estado y las modalidades de su desempeño guardan siempre una relación de consistencia con la estructura socieconómica y con la matriz de poder político. La reforma del Estado encarada en la última década y media por la mayor parte de los países de América Latina busca dar coherencia a esa relación de acuerdo con las transformaciones que venían registrándose en los procesos de acumulación de capital y la reconfiguración de los escenarios nacionales, regionales e internacionales. La reforma apunta, asimismo, a brindar sustento institucional a una nueva matriz de poder político gestada al calor de esas transformaciones. Esa matriz de poder se asienta en una creciente polarización social dentro de cada país como resultado de diferencias de productividad, ingresos y propiedad de activos, y en un proceso similar en escala internacional entre un pequeño número de sociedades desarrolladas que concentran porciones crecientes del producto, la inversión, el comercio y los mayores niveles de bienestar, y los países de la periferia –a los que se han agregado, en la última década, los del ex bloque soviético. La mayor polarización nacional e internacional se complementa con procesos de integración real y simbólica de las élites de uno y otro conjunto de países –asociaciones empresariales, turismo y esparcimiento, homogenización tendencial de estilos y pautas de consumo y de vida…-- y en consecuencia en un deterioro de los procesos nacionales de integración social y cultural. Es éste un fenómeno que se apoya en tendencias de largo plazo del desarrollo de la región y que los nuevos escenarios refuerzan.[2]

Inspirada en las recomendaciones de algunos organismos financieros multilaterales (Banco Mundial, FMI, BID) la reforma fue presentada a la opinión pública como una tarea eminentemente técnica impuesta por la contundencia de los hechos y orientada a mejorar la calidad de la gestión estatal. Fue encarada como parte de un movimiento de modernización de proyecciones globales, y vinculada a los procesos de redemocratización que varios de esos países estaban encarando después de períodos de dictaduras y autoritarismos. En términos más inmediatos, la reforma se dirigió a resolver los problemas derivados de los abultados déficit fiscales acumulados en la mayoría de los países desde inicios de la década de 1980 y a generar condiciones para un mejor acceso a los flujos internacionales de capital. Después de un primer momento que puso énfasis en el tamaño del Estado, la agenda de la reforma se orientó hacia la cuestión de la calidad de la gestión estatal. La experiencia mostró que una economía de mercado requiere de eficientes instituciones públicas para optimizar su desempeño y prevenir sus desequilibrios. La utopía del Estado mínimo dio paso a la necesidad del Estado efectivo. Adquirió preeminencia en consecuencia la atención a la calidad de la gestión pública, al diseño y funcionamiento real de las instituciones gubernamentales y a la modernización de la dotación de recursos –humanos, operativos, tecnológicos, organizacionales— de la administración pública. Sobre todo, recibió especial atención el objetivo de reducir los costos financieros de la administración estatal, en el marco de los fuertes condicionamientos derivados de los persistentes desequilibrios en las cuentas públicas. En estas condiciones, la evaluación de la calidad de la gestión resultó estrechamente asociada a su impacto en las finanzas del Estado.

La introducción de reformas en la administración pública se apoya así tanto en consideraciones generales de eficacia y transparencia como en los compromisos asumidos por la mayoría de los gobiernos para renegociar el endeudamiento externo y recomponer los flujos de inversión foránea. La rigidez de esos compromisos obliga a aplicar la tijera a prácticamente todo otro tipo de erogación con excepción de la originada en el endeudamiento público externo; en escenarios de contracción y reorientación del gasto público, la necesidad de abaratar los costos de la gestión pública ha adquirido una urgencia notoria. La preocupación por elevar la calidad de la gestión forma parte de la prioridad de política fiscal de conseguir un Estado más barato. Este encuadre explica el énfasis asignado a enfoques instrumentales que reducen la problemática de la política y el Estado a cuestiones operativas o procedimentales. El debate sobre los objetivos de la política y el desarrollo se desplaza hacia la discusión de las herramientas y los artefactos (por ejemplo, la informatización de procedimientos, la construcción de portales de internet o la masificación del uso de microprocesadores). Una visión instrumentalista y de corto plazo predomina en el análisis del Estado y de sus políticas.

Este modo de plantear las cosas, que usualmente se presenta como una visión técnica, implica la mayoría de las veces una aceptación acrítica de las cuestiones sustantivas y, en especial, de los arreglos de poder político y económico y de los objetivos de la conducción estatal. Lo político resulta así metamorfoseado en técnica administrativa y de hecho invisibilizado tras la racionalidad formal de los procedimientos y los adminículos. Sin desconocer la relevancia o la especificidad de la problemática de la gestión, ni la utilidad de muchas aplicaciones de las nuevas técnicas informáticas a los procedimientos administrativos, las páginas que siguen prestan atención a la fuerte imbricación que siempre se registra entre los grandes objetivos políticos y sociales del Estado, las configuraciones de poder que ellos expresan y dinamizan, y los esquemas de gestión o administración pública, así como de los peligros que usualmente derivan de la confusión entre instrumentos o paradigmas de gestión, y objetivos y estrategias de construcción y conducción política. La frontera entre decisiones técnicas y decisiones políticas nunca es absoluta; pero la presentación de las cuestiones políticas como si se tratara de asuntos técnicos usualmente restringe la discusión sobre la política y sus objetivos a ámbitos reducidos –por su inserción en la estructura institucional de poder, o simplemente por el acceso desigual a información, conocimiento y experticia producto de las disparidades antes señaladas— mientras que la explicitación de las dimensiones políticas abre el debate al conjunto de la ciudadanía interesada o afectada por las decisiones que vayan a ser adoptadas.

I.          Poder político, Estado y gestión pública

            Considerado en perspectiva histórica, el Estado moderno, o Estado nación,  es una forma particular de organización del poder político y de la vida social, estrechamente asociada al desarrollo de la economía capitalista. Se sintetizan en el Estadodos dimensiones básicas. La primera se refiere a  él como expresión institucional de relaciones de poder y de principios de legitimación; es decir la dimensión típicamente política del Estado. La segunda dimensión es eminentemente operativa: lo que usualmente se denomina administración pública o gestión pública.

            En términos políticos puede definirse al Estado, de manera muy suscinta y por encima de sus muchas variaciones, como la unidad suprema de decisión respecto de la población de un territorio. La extensión y modalidades de esa supremacía (la soberaníadel Estado), su legitimidad efectiva (la hegemonía) y su capacidad para garantizar un margen de autonomía respecto de otros Estados (la independencia) son el resultado de múltiples factores históricos, estructurales, políticos y culturales, y del sistema internacional de poder. La soberanía implica diferenciación del Estado y sus aparatos  respecto de la sociedad, y la efectiva capacidad de imponer a ésta –por generación de consenso activo o pasivo, por coacción real o potencial, o por algún tipo de combinación de unos y otras— determinadas decisiones. La diferenciación es condición de existencia de la capacidad de imposición de las decisiones públicas al conjunto de la sociedad. Pero esa diferenciación es variable y desigual respecto del amplio arco de actores sociales, y a su turno esa variabilidad expresa la desigual posición de los actores en la estructura y relaciones de poder. Por su lado, el modo y la medida en que esas decisiones se hacen cargo, estimulan o desatienden las demandas, aspiraciones u objetivos de los actores de la sociedad, contribuye a fortalecer o debilitar la legitimidad del poder del Estado y a ampliar o reducir su representatividad.

            Con el paso del tiempo lo nacional del Estado nación perdió referentes étnico-lingüísticos en la mayoría de los estados modernos, que son, en sentido socioantropológico, estados plurinacionales. La nación del Estado implica, simplemente, el ámbito espacial de eficacia de la pretensión soberana del poder político. En la última década, el reflorecimiento de los movimientos de afirmación identitaria en varias partes del mundo ha vuelto a destacar, en la agenda de la política internacional, un conjunto de conflictos y de procesos conducentes al establecimiento, o a la recreación, de estados nacionales en sentido estricto, vale decir, cuya demarcación territorial se amolde mejor a las identificaciones religiosas, étnicas o lingüísticas de determinados grupos de población. Estos procesos de redefinición territorial “hacia abajo” son contemporáneos de equivalentes procesos “hacia arriba”, con la tendencial evolución de las experiencias de integración económica regional hacia modalidades de integración política. Por razones de espacio estos temas quedan fuera de los alcances de este trabajo.

En esta perspectiva, el Estado es ante todo institucionalización de las relaciones de poder entre actores y de su articulación con el sistema internacional de relaciones políticas, comerciales y financieras. Las instituciones políticas y sus formulaciones constitucionales y legales son la expresión de un bloque de poder en el que se conjugan jerarquías de clase, étnico-culturales, de género, territoriales, entre otras. En consecuencia, las transformaciones o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relación entre el Estado y la sociedad y, en especial, en el bloque dominante de poder. A su turno, esas modificaciones refuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economía. Del mismo modo, las estructuras de poder internacional gravitan fuertemente en las capacidades de acción y en las modalidades de organización de los estados, y en la compleja red de relaciones entre éstos y los actores que actúan en su territorialidad. La literatura de la última década sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integración de la economía mundial, enfoca el modo en que se plantea en nuestros días la tensión, permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo, entre el principio territorial del poder estatal, y la dinámica transterritorial del capital.

            La segunda dimensión del Estado es operativa, y refiere a las capacidades degestión. Es ésta una dimensión derivada de la anterior, en la que el Estado  define y ejecuta cursos de acción, y extrae y asigna recursos en función de objetivos referibles al núcleo de su politicidad. A través de ella la dimensión política o sustantiva del Estado se explicita y desenvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias públicas (gobierno central, tribunales, etc.) y en sus múltiples relaciones con la sociedad y el mercado. El Estado en cuanto estructura de poder funciona (es decir define objetivos y metas, y orienta hacia ellos la movilización de sus recursos) a través de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocidos como administración o gestión pública, y más recientemente gerenciamiento público. Ello no significa que en el nivel operativo el Estado se presente siempre como una unidad homogénea; instituciones o agencias particulares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder. El modo en que un Estado lleva a cabo la administración de sus recursos y la gestión de sus políticas es analíticamente diferenciable de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relación de adecuación básica. Antes o después, cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos diseños institucionales y en modificaciones en la gestión pública. Las capacidades de gestión estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre expresan, de alguna manera, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquización recíproca de sus principales actores.[3]

            A su vez, la autonomía relativa –es decir, acotada por parámetros político-institucionales— de los aparatos y procesos administrativos respecto de las instancias de conducción propiamente política abren el espacio para la existencia de tensiones, resistencias, dilaciones y negociaciones que es posible advertir entre ambas dimensiones de la dinámica del Estado. Esos márgenes de autonomía explican que las más de las veces el paradigma de la decisión teóricamente óptima sea sustituida pragmáticamente por lo satisfactorio e, incluso, por lo menos insatisfactorio. Existe sin embargo una coherencia sistémica que mantiene el potencial de conflicto entre agencias –y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan— dentro de márgenes aceptables de gobernabilidad.

La relación básica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisión y gestión, y la matriz de poder dominante en la sociedad, plantea dos corolarios importantes. El primero se refiere a los modos de interacción entre agencias gubernamentales y unidades de decisión económica (empresas y asociaciones de empresas); el segundo apunta a la cuestión del tamaño del Estado. Contrariamente a lo que sugieren algunas discusiones recientes en materia de reforma institucional, no existe un conjunto de actividades, o de ámbitos determinados de la interacción social, que, por definición o en abstracto, pertenezcan al ámbito de la gestión pública o de las decisiones empresariales privadas. Los ámbitos de acción legítima del Estado, así como los alcances de las transacciones y la asignación de recursos por el mercado, se definen de acuerdo con diseños macropolíticos y macroeconómicos motorizados por particulares arreglos de poder entre actores, de acuerdo a una variedad de objetivos e intereses.

Del mismo modo, la idea de un tamaño óptimo del Estado tiene siempre como referencia explícita o implícita los objetivos hacia los cuales la acción pública se orienta, los intereses que promueve así como aquéllos a los que inhibe o discrimina; carece de sentido, por lo tanto, cuando se la plantea en abstracto, al margen de los actores sociales que gravitan de modo predominante en el comportamiento político del Estado. Son los objetivos que se definen para la gestión estatal, y los ámbitos en los que esa gestión es admitida como legítima, los que dimensionan la magnitud de los recursos asignados, las modalidades de intervención y regulación, y temas similares. Estos asuntos derivan de una multiplicidad de factores –niveles de desarrollo social, estilos de crecimiento, registros históricos…--  entre los que destacan las correlaciones particulares de poder entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a través de la movilización de agencias públicas o privadas. Más aún: la diferenciación entre un ámbito  público y un espacio privado es ella misma una variable. En la historia del capitalismo las fronteras entre empresa y Estado nunca han sido rígidas. Empresas de negocios desempeñaron funciones convencionalmente estatales (por ejemplo imposición de tributos, emisión de moneda, coacción física sobre determinadas poblaciones, sanción de normas legales) del mismo modo que los estados desempeñaron algunas funciones empresariales (por ejemplo, búsqueda de rentabilidad a través de la producción y distribución comercial de bienes y servicios). El concepto de bienes públicos tiene contenidos e implicaciones variables en función de los objetivos del desarrollo impulsado a partir de determinadas constelaciones de poder entre actores.

Lo anterior no implica desconocer la dimensión instrumental o técnica siempre presente en la determinación de la eficacia y la eficiencia de la gestión y las políticas públicas, y su especificidad relativa. Aunque es posible formular definiciones abstractas de una y otra, determinar en cada caso sometido a examen los criterios con los que se evaluarán la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestión particular es tan importante como acordar una definición general o formal. El contenido de los conceptos de eficacia y eficiencia está siempre asociado a determinados estilos de desarrollo, trayectorias precedentes, o valoraciones colectivas, e incluso a necesidades y posibilidades históricamente particularizadas. Más exactamente: es posible definir en abstracto en qué consisten, técnicamente, la eficacia y la eficiencia de la gestión y las políticas públicas, pero la valoración de ellas en cada caso particular, y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un marco político y a un plexo axiológico institucional determinados.

La eficacia de la gestión pública requiere, en cada escenario institucional y sociopolítico, la consistencia del diseño de las políticas con los objetivos que se persiguen, así como coherencia en la gradación o jerarquía  que se reconoce entre ellos. El diseño de las políticas públicas es fundamentalmente un tema de técnicas e instrumentos; lo segundo es ante todo materia de la política en cuanto ésta se refiere al deber ser del desempeño público. Es también materia de la política la elección entre diferentes opciones instrumentales, en la medida en que éstas involucran cuestiones de costos, recursos humanos, tiempos, y similares. Algo parecido ocurre respecto de la valoración de la eficiencia de las políticas públicas. Eficiencia es en el fondo una cuestión de costo/beneficio, de definición de criterios respecto de cuánto se está dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, de qué naturaleza son los costos a considerar (económicos, políticos, de prestigio, etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo de ellos. Ésta es también una decisión eminentemente política en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados actores y de éstos con relación al Estado; una de las manifestaciones más claras del poder político consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La naturaleza política de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas decisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente técnicas, o hacia actores del ámbito privado.

Se desprende de lo anterior que la relación entre la gestión pública, la estructura socioeconómica y las orientaciones políticas del Estado siempre es estrecha. Los estilos de gestión de los recursos públicos, y la conceptualización misma de ciertos recursos como públicos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configuración de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan. Así, por ejemplo, el paradigma de gestión burocrática es típico de escenarios sociopolíticos de relativa estabilidad y autonomía operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamente homogéneos. El supuesto de este esquema de gestión es la previsibilidad de la dinámica societal de acuerdo a los grandes diseños estratégicos del desarrollo económico y el desempeño estatal; se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real. Al revés del aforismo del derecho romano ubi societas ibi ius (donde hay sociedad, hay derecho) el paradigma burocrático imagina que donde existe la norma jurídica existe la relación social. Típico ingrediente de este paradigma es el principio “lo que no está explícitamente permitido, está prohibido”, que ata el desempeño de los funcionarios a la observancia estricta de la norma. Al estilo de la pirámide jurídica de Hans Kelsen, el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior.

Al contrario, un esquema de gestión de tipo gerencial usualmente responde a la necesidad de adaptación rápida a escenarios cambiantes de públicos segmentados, preeminencia de los tiempos cortos, objetivos circunscriptos, toma de decisiones con interpretación y aplicación flexibles de los marcos normativos, o incluso en ausencia de marcos normativos. El dinamismo de la realidad cambiante y el número de factores de incertidumbre desaconsejan la definición de esquemas normativos rígidos. El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo, o bien la violación de las normas se justifica por imperativos de emergencia, necesidad y urgencia, o la invocación de alguna otra circunstancia excepcional. La pluralidad de públicos diferenciados demanda una labor permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su turno, ahondan la segmentación del tejido social. El concepto de ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, es sustituído por la metáfora del cliente, con demandas específicas y segmentadas en función de contraprestaciones particulares de agencias especializadas. La producción de resultados tiende a ser valorada más que la observancia de los procedimientos. Se pretende asimismo que estos resultados sean mensurables y evaluables cuantitativamente en el corto o a lo sumo mediano plazo; los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no sólo el crecimiento) o el bienestar (y no sólo los niveles de acceso a determinados satisfactores) tienden a ser ajenos a este esquema.

Cada modalidad de gestión pública se articula así a una matriz determinada de relaciones entre el Estado y la sociedad, y contribuye a reproducirla. La gestión de las relaciones laborales entre empresas y trabajadores ofrece una buena ilustración de la vinculación entre esquemas de administración pública y relaciones y jerarquías sociales. El desarrollo del derecho del trabajo, como rama específica del derecho público, fue resultado de una configuración de relaciones de poder entre sindicatos y empresas en el marco de una sociedad de masas, esquema fordista de producción y creciente regulación estatal. La creación de este cuerpo legal ensanchó las modalidades de mediación pública, dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de administración de justicia, limitó las facultades decisorias de las empresas, acotó la capacidad de acción de las organizaciones laborales, y contribuyó al fortalecimiento de una ideología de derechos colectivos que coexistió con desiguales niveles de conflictividad con la ideología liberal tradicional de derechos individuales. Al contrario, la progresiva sustitución del derecho laboral por el derecho civil o comercial en el marco de la llamada flexibilización laboral, testimonia en nuestros días el retroceso de la capacidad de afiliación y de negociación de los sindicatos de trabajadores, junto con el predominio de esquemas de acumulación flexible, desregulación amplia de la economía, recuperación de capacidad decisoria por las empresas, y resurgimiento de una ideología de racionalidad individualista. El cambio de marco jurídico implica asimismo una transferencia de la gestión de las relaciones laborales del ámbito público al privado: empresas de mediación, administradoras de riesgos laborales, entre otras.

II. Naturalización del bloque de poder y despolitización del Estado

            El reduccionismo instrumental del Estado presenta tres facetas íntimamente vinculadas. De una parte, reducción de la esencia política del Estado a su dimensión administrativa o de gestión. En virtud de ella, el Estado, en tanto institucionalización de relaciones de poder, es disminuido a su dimensión administrativa e incluso gerencial: vale decir, a un conjunto de aparatos, agencias y organismos. Este procedimiento tiene como efecto naturalizar las relaciones de poder: es decir, asumirlas como un fenómeno invariante o de modificación imperceptible y en el muy largo plazo, sin historicidad o con una historicidad que es irrelevante para la comprensión de su configuración presente.

Al mismo tiempo, este enfoque despoja a las instituciones de lo que éstas representan como expresión de relaciones de poder. Una institución es una conducta social pautada, sancionada por alguna forma de autoridad. En toda sociedad existen muchísimas conductas y prácticas sociales, pero no todas están pautadas y legalmente sancionadas, y muchas son prohibidas. El desigual acceso a recursos (por ejemplo, propiedad de activos, educación e información, u otros), la cultura dominante, los condicionamientos históricos y ecológicos, determinan qué prácticas sociales recibirán status institucional, cuáles no, y cuáles son proscritas. Una institución es el resultado de procesos de construcción social y por lo tanto de una cierta constelación de relaciones de poder entre actores. El formato legal de una relación de poder no quita a ésta su naturaleza de tal –es decir de relación de dominación y subordinación, de mando y obediencia—ni elimina la desigualdad de acceso a recursos sobre la cual la relación se construye. Un énfasis unilateral en las reglas y procedimientos, y en general en la dimensión formal de las instituciones, arriesga a dejar de lado la matriz de relaciones de poder de la que ellas son un resultado. Finalmente, este reduccionismo privilegia el debate sobre los instrumentos en detrimento de la discusión sobre los objetivos y el sentidode la acción política y del desarrollo.[4]

Aunque en años recientes el reduccionismo instrumentalista ha tendido a presentarse en clave neoliberal –entendiendo por tal el conjunto de enfoques de política y de proposiciones inspiradas en la teoría económica neoclásica—se trata de un artilugio con una trayectoria relativamente larga de apariciones y reapariciones; tiene poco que ver con ideologías determinadas y mucho más con la posición de poder de determinados actores en momentos particulares de la dinámica político-institucional, y en su capacidad de conducirla. “Para que las «armonías económicas» subsistan la ciencia política no debe preocuparse por la organización del Estado, sino simplemente de su función”, expresó Fréderic Bastiat, el filósofo liberal de la economía, en momentos en que la turbulencia política de la Revolución Francesa y de las guerras napoleónicas parecía haber quedado definitivamente atrás (Bastiat 1964:308). Su recomendación acopla bien con la utopía marxista de “sustituir el gobierno de los hombres por la administración de las cosas” y la burocratización de la conducción política en los regímenes de tipo soviético. La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasado, con el vaciamiento de la teoría del Estado de toda referencia a la problemática del poder, su sustitución por enfoques jurídicos formales y la marginación de las consideraciones históricas y políticas en el análisis del Estado.[5]Un vaciamiento similar, y el consiguiente reduccionismo, se advierten –bien que con intencionalidad y efectos muy diferentes-- en los intentos de proscripción de la actividad política no gubernamental por las dictaduras militares de las décadas pasadas en Brasil, Chile o Argentina, en las afirmaciones postmodernas del fin de la política, y en ofertas académicasde inspiración neoliberal en las que se efectúa similar reducción de la política al gerenciamiento de instrumentos y herramientas.[6]

Independientemente de sus tonalidades ideológicas y de sus finalidades particulares, las múltiples variantes de este reduccionismo comparten dos características básicas. Ante todo, son conceptualizaciones de la política y del Estado que se formulan en escenarios de consolidación o estabilización de un arreglo institucional de poder, o que toman como hipótesis de partida esa estabilización. La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis políticas o financieras, guerras, revoluciones, insurgencias sociales u otros acontecimientos de similar impacto donde de manera explícita están en juego el poder y los grandes objetivos de la acción estatal, pertenecen en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoría, al pasado. La Francia de la tercera década del siglo diecinueve, la Alemania de Bismarck, el socialismo soviético de la segunda postguerra, presentaban escenarios de estabilidad política donde la matriz de relaciones de poder entre actores, así como las orientaciones fundamentales de la dinámica estatal, habían alcanzado una definición institucional. Al margen de los contenidos sustantivos de esas orientaciones y de la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad, hay en todos estos escenarios una clara definición política, institucionalmente consolidada, de ganadores y perdedores. El tema del poder se considera resuelto –por lo menos, desde la perspectiva de los que ganaron; por consiguiente la atención debe centrarse en el funcionamiento de las instituciones y en los procedimientos y las herramientas a través de los que operan, y ya no en el modo en que esas instituciones son diseñadas, o en los objetivos que persiguen o excluyen.

De aquí emerge la segunda característica de estos enfoques: su conservadurismo. Su punto de partida es el arreglo particular de poder alcanzado, y ese es también el horizonte de sus reflexiones. La hipótesis de que otros arreglos de poder son posibles resulta ajena, y en el extremo antagónica, a este modo de ver las cosas. El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus propuestas, sino en su rechazo explícito o implícito de hipótesis de arreglos político-institucionales alternativos y, en consecuencia, de modalidades diferentes de organización y ejecución de la gestión pública. En este enfoque, los actores significativos de la política son siempre actores estatales: burocracias civiles y militares, y en general personal dotado de determinadas destrezas técnicas: burócratas, gerentes, planificadores... La política es un asunto de élites --donde el concepto de élite refiere a los actores que ocupan posiciones de poder—, de líderes o de vanguardias. La política “desde abajo” –la política agonal-- vale decir, la que corre por cuenta de los actores no estatales, se legitima y es promovida en la medida en que complementa a la que se ejerce desde el Estado en función de los objetivos perseguidos o tolerados por éste, o se articula a ella. En esta perspectiva, la posibilidad del disenso se reduce al terreno de los instrumentos y las tácticas. La política deviene técnica de gestión de un orden cuyo contenido y objetivos quedan resguardados de las incomodidades del  debate.[7]

En virtud de este reduccionismo el Estado queda vaciado de política en cuanto ésta es ante todo construcción, ejercicio y discusión del poder como práctica de conducción social. La atención se dirige fundamentalmente al funcionamiento de las instituciones; la problemática propiamente política de la construcción estatal y del desarrollo social es diluida y remplazada por la cuestión de la administración de una determinadaconfiguración de poder que, para todos los efectos, se imagina constante. La discusión de los grandes objetivos de la acción política –el desarrollo, el bienestar, la integración social, u otros— se desplaza hacia el comentario y las recomendaciones sobre el modo de desempeño de los instrumentos y la administración de los procedimientos.[8]