Carlos M. Vilas(*)

Universidad Nacional de Lanús

En la literatura sobre gestión y políticas públicas vinculada a las reformas macroeconómicas emprendidas en las décadas de 1980 y 1990 lo político de las políticas públicas aparece en alguna de dos maneras principales: como una delimitación institucional dentro de la cual las políticas son diseñadas y ejecutadas, o bien como un factor perturbador de la calidad, los alcances y la eficacia de las políticas. En el primer caso la política es un dato externo; en el segundo queda reducida a lo que comúnmente se denomina “el juego de las políticas”, es decir las negociaciones, acuerdos y triquiñuelas entre los actores involucrados (funcionarios, actores sociales, votantes) para obtener determinadas ventajas particulares a través de las políticas (subsidios, exenciones impositivas, prebendas, o lo que fuera). A lo anterior cabe agregar la presencia de una fuerte impronta normativa en gran parte de la literatura dedicada al tema. Su objetivo no parece tanto analizar cómo son producidas las políticas públicas sino formular recomendaciones sobre cómo deberían ser producidas. Esto no suele ir acompañado por una explicitación de los supuestos axiológicos a partir de los que las recomendaciones se formulan, omisión que permite dotar de una presentación técnica a proposiciones que usualmente implican contenidos y objetivos de otro tipo.

La perspectiva que aquí se presenta es otra. No se desconoce que en la producción, implementación y evaluación de las políticas públicas intervengan factores particulares e intereses inmediatos como los señalados, pero se considera que reducir la hechura de las políticas públicas a estos ingredientes es ver solamente una parte de la realidad, dejando de lado por el momento sus implicaciones ideológicas conocidas. Se considera que la estructura de autoridad política y sus manifestaciones institucionales no son simples datos externos, sino que inciden de manera normalmente relevante en el modo en que las políticas son producidas y ejecutadas.

1.         Políticas y agendas

            Englobo bajo la denominación de políticas públicas al conjunto de acciones de gobierno ejecutadas para alcanzar los fines hacia los que se orienta el ejercicio del poder político. Durante mucho tiempo fue usual referirse a ellas simplemente como políticas, adjetivadas según el campo o aspecto específico de acción gubernamental (política económica, política laboral, política social, política de inversiones, y así sucesivamente) y diferentes de la política referida a las relaciones de poder institucionalizadas en el estado y en sus órganos de gobierno. La distinción entre política y políticas coincide con la que se lleva a cabo en la literatura académica y la política anglosajona entre politics y policies: éstas son las acciones de gobierno emprendidas en campos determinados de la gestión pública, mientras aquélla refiere a las luchas (electorales o de otra índole) por el ejercicio del poder y el modo de ejercerlo (los programas de gobierno y en general diseños de acción que dan unidad y coherencia a la variedad de intervenciones).

Lo público de las políticas públicas estaría señalando la apertura del debate sobre los cursos gubernamentales de acción a una variedad de actores sociales con intereses legítimos en los asuntos que serán objeto de determinadas acciones de gobierno. Habría una diferencia específica entre las políticas públicas y las políticas gubernamentales. Lo público es concebido como una esfera compartida por el estado y la sociedad que reivindica el pluralismo social y político en la elaboración, implementación y evaluación de las políticas. Mientras las políticas gubernamentales serían, en esta concepción, producto de decisiones “desde arriba”, las políticas públicas responderían a demandas e inquietudes “desde abajo”, es decir desde la sociedad. Así concebidas, las políticas dejan de ser un asunto exclusivo de funcionarios y políticos; su diseño, ejecución y evaluación devienen instancias en las que los actores sociales toman intervención activa y agregan, a su involucramiento político convencional (participación en elecciones y otras dimensiones de los regímenes democrático-representativos) variadas modalidades de participación. Para decirlo con un ejemplo sencillo: enfocado como política pública, el trazado de una autopista deja de ser un asunto exclusivo de competencia ingenieril-financiera, como hasta no hace demasiado tiempo; se afirma ahora que las poblaciones por donde la autopista pasará tienen mucho que decir respecto del impacto del mayor flujo vehicular, las consecuencias sobre el ambiente, el rediseño de algunos aspectos de la vida local, etcétera. La ciudadanía social, que en la tesis de Marshall consiste en el conjunto de acciones de gobierno dirigidas a moderar o compensar las desigualdades inherentes a la economía capitalista, en el enfoque de políticas públicas aparecería como el producto de iniciativas y experiencias de participación social en asuntos hasta ahora considerados propios de expertos. El efecto de esa participación puede ser una moderación de la desigualdad social, como en la formulación de Marshall, pero ahora el acento se coloca en la participación misma como una vía de ampliación de los alcances de la ciudadanía política, un reforzamiento del sentido de eficacia política de la gente y un mejoramiento de sus condiciones de vida. Así concebidas, las políticas públicas serían algo mucho más democrático y posiblemente también más eficaz, que las políticas gubernamentales diseñadas e implementadas desde el aislamiento de los tecnócratas –incluso de los tecnócratas del “estado benefactor”.

La oposición, o diferenciación, entre políticas “desde arriba” y “desde abajo” obedece a una lógica de manual más que a un análisis plausible de las cosas. Todo gobierno que aspire a tener éxito en su gestión y todo político que aspire a alcanzar un cargo público y a conservarlo saben bien que es de sana prudencia “escuchar al soberano”; si no por otra razón, porque en una democracia representativa él es quien provee los votos. Y no es menos cierto que solamente un acto de gobierno convierte a las aspiraciones ciudadanas en normas y mandatos de cumplimiento obligatorio. La imagen de funcionarios técnicos o políticos diseñando políticas aislados del resto del mundo es mucho más el producto de ciertas caricaturas perversas respecto de cómo funcionan el estado y sus órganos de gestión que el resultado de una observación equilibrada de la realidad de las cosas –al margen de que, para ser creíble, toda caricatura debe guardar siempre cierto parecido con la realidad.

Uno de los aportes de las teorías pluralistas del sistema político consiste, precisamente, en poner de relieve la multiplicidad de actores y correspondientemente de intereses que de una u otra manera tratan de influir en las decisiones tomadas por los funcionarios y por los políticos, independientemente de los formatos constitucionales o legales. Diputados, senadores, ministros, presidentes, jueces y todos quienes tiene a su cargo la producción de decisiones que afectan intereses están potencialmente expuestos a experimentar las solicitaciones, seducciones, presiones, tentaciones, insinuaciones o amenazas de quienes tienen algo que ganar o que perder con esas decisiones. La principal limitación del pluralismo es su aproximación más bien formal al asunto, en la medida en que no registra la diferente eficacia de los distintos actores en el despliegue de estas acciones y en la consecución de sus objetivos; ni, en particular, que por la propia configuración del sistema político casi por definición algunos actores tienden a ser más eficaces que otros para alcanzar los resultados perseguidos. El poder y la capacidad para actuar en la sociedad tienen una distribución desigual y esa desigualdad moldea el contexto en el que actúan los planificadores y los administradores públicos. Como señala un autor, “Los actores no son átomos individuales con intereses azarosos y diversos, empujándose y compitiendo como moléculas en movimiento. Al contrario, estos actores tienen, con frecuencia, una posición antagónica en las estructuras económico-políticas” (Canto Sáenz 2000).  El escenario en el que se elaboran y ejecutan las políticas se caracteriza no por una “pluralidad casual” sino por una “pluralidad profundamente estructurada”, donde la estructura socioeconómica y el poder difícilmente se encuentran separados (id.). El supuesto de la homología entre los actores involucrados diluye lo político y la política en un sistema de juegos y estrategias probabilísticas de corto plazo y soslaya o minimiza sus articulaciones con asuntos de mayor proyección y alcance, la vinculación de lo inmediato y el corto plazo con el modo en que se gesta –no siempre de manera intencional- el largo plazo. 

Las políticas públicas constituyen la materia propia de la función de gobierno, una función que guarda una relación de adecuación al proyecto de poder de las fuerzas políticas a cargo del gobierno, pero que generalmente mantiene una cierta autonomía operativa respecto de éste como condición para un desempeño eficaz de su cometido específico. Si bien lo propio del poder político consiste en la capacidad de movilizar legítimamente los instrumentos de coacción del estado en apoyo de sus decisiones, siempre es preferible obtener la obediencia por la vía del consenso, y esto normalmente implica incorporar a las acciones de gobierno perspectivas e intereses de aquellos cuyo acatamiento se pretende, en la medida en que esa incorporación no desnaturalice los objetivos perseguidos o la oportunidad de las acciones.

La instrumentalidad de las políticas públicas respecto de la agenda de gobierno destaca el núcleo de politicidad que siempre les es inherente. Toda política forma parte de un conjunto de concepciones y decisiones de mayor alcance que expresan los intereses,  fines y percepciones que orientan la gestión gubernamental.  De tal manera que siempre se espera, aunque no siempre se consigue, que los objetivos de tal o cual política sean compatibles y armonicen con los del resto de las acciones emprendidas o postuladas por el gobierno, o por los actores que aspiran a llegar a él. Esto no sólo demanda calificaciones técnicas en quienes las elaboran, sino una clara percepción de la estrategia de conjunto expresada en la agenda de gobierno (o de oposición) y de la necesaria adecuación de la política específica a ese conjunto.

La primacía política del objetivo de mayor alcance (gobernabilidad, bienestar social, estabilidad económica, promoción de la democracia u otros, incluida la ambición de mantenerse en el poder) respecto de las acciones y metas sectoriales o particulares se manifiesta en que muchas veces debe aceptarse que el diseño de determinadas políticas se lleve a cabo en niveles sub óptimos, como una especie de costo de transacción entre una excelencia técnica particular o sectorial, considerada en sí misma, y el éxito de la estrategia política general. Toda política pública, no importa cuán circunscripta o específica sea, repercute siempre en una variedad de ámbitos y grupos de población  que es aconsejable sean tenidos en consideración, hasta donde sea posible, por quienes la formulan y la ejecutan. Normalmente esto implica la necesidad de embarcarse en negociaciones y construir acuerdos que modifican el diseño original de la política pero que incrementan sus probabilidades de aceptación y por tanto de implementación. En particular, el éxito de una política requiere del acatamiento y la colaboración de quienes deben cargar con sus costos, y esto a menudo demanda enfoques más amplios que los que refieren a esa política en particular. Esto es lo que generalmente ocurre, por ejemplo, con políticas tributarias dirigidas al financiamiento de alguna actividad o sector en particular –recurso al que los gobiernos echan mano con cierta frecuencia. Una política tributaria “de calidad” debe asegurarse de reducir al mínimo la evasión fiscal, y esto refiere a los mecanismos de recaudación e incluso a la carga impositiva adicional resultante, pero también a una adecuada información acerca de la aceptación social del objetivo que se busca promover. Si ésta es baja, porque los contribuyentes no comparten la importancia que el gobierno asigna a esa actividad o sector, la propensión a la evasión tenderá a ser alta con relativa independencia de la magnitud de la tasa específica, o bien lo que se gane en recaudación tendrá como costo el malhumor social y eventualmente, en el mediano plazo, un deterioro en el apoyo político.

Por consiguiente la calidad de las políticas públicas tanto en su formulación como en sus resultados debe valorarse en una permanente referencia al diseño político más amplio del que la política en examen es una parte y al impacto político de su implementación –tanto en los efectos específicos generados como en el sentido de fortalecer o debilitar las bases de sustentación social del gobierno o el dirigente que la propone o impulsa, y en lo que puede contribuir a la modificación de los escenarios sociales o políticos por efecto de su misma implementación. Constantes otros factores, una política  bien diseñada desde el punto de vista técnico carecerá de eficacia si no cuenta con el impulso que le brinda el poder político; aún  el más sostenido apoyo de actores de la sociedad civil requiere que sus reclamos sean acogidos por el poder político y transformados en decisiones y acciones de gobierno, si es necesario, cambiando el gobierno. Piénsese, por ejemplo, en la enorme movilización de la sociedad argentina en 1999-2000 en torno a la creación de un “ingreso de ciudadanía”; soslayado por los gobiernos de entonces, reapareció reformulado y acotado tras la crisis de fines de 2001 como una política gubernamental de asignaciones de emergencia para hogares en condiciones de pobreza aguda. Desde un punto de vista estrictamente técnico lo que se puso en marcha tenía varias limitaciones respecto de los proyectos elaborados por las organizaciones no gubernamentales que habían impulsado el proyecto de “ingreso de ciudadanía”. Es innegable sin embargo que a pesar de ellas el programa contribuyó a resolver o al menos a manejar las dificultades más urgentes de centenares de familias en situación de pobreza no menos que a descomprimir la coyuntura política y fortalecer la sustentabilidad institucional del gobierno. Por lo tanto  una política sub óptima en términos técnicos puede ser exitosa gracias al apoyo que le brinda el poder político y a su capacidad de suplir de esta manera las limitaciones o carencias del instrumento técnico.

Por su parte, una política que no tenga en cuenta los relieves del mapa político –es decir, las tensiones y conflictos entre los principales actores sociales afectados de una u otra manera, la opinión pública y los humores de la sociedad- tiene pocas probabilidades de ser eficaz en el logro de sus objetivos, independiente de la calidad de su diseño técnico e incluso de la movilización de recursos coercitivos. En el verano de 2001 el gobierno del presidente Fernando de la Rúa intentó aplicar un drástico ajuste fiscal para hacer frente a la crisis que comenzaba a manifestarse en la economía argentina. La iniciativa satisfacía, aparentemente, los requisitos técnicos de proyectos similares impulsados por el Fondo Monetario Internacional. No tuvo en cuenta, sin embargo, la probabilidad de una fuerte oposición social y política, como efectivamente ocurrió. Tampoco tuvo la previsión de “preparar” previamente a la opinión pública, o diseñar algunas medidas compensatorias; al contrario, uno de los objetivos de las  terapias de shock consiste precisamente en tomar desprevenida a la gente y disminuir su capacidad de reacción. El resultado final fue un diseño de política fiscal que detonó el inicio de un proceso que habría de culminar con el derrocamiento del gobierno que trató de implementarlo.

2.         Técnica y política

A pesar de lo que muchas veces se piensa, la diferenciación entre lo técnico y lo político dista de ser tajante u objetiva; la distinción entre lo uno y lo otro es, en definitiva, producto de una decisión política, o de circunstancias derivadas de la política. Un mismo funcionario y sus acciones puede ser considerado técnico o político en función de ciertas circunstancias particulares: en una reunión de ministros de relaciones exteriores, de economía o de cualquier otra cartera el ministro respectivo actúa como político; en una reunión de presidentes esos mismos ministros actúan como asesores técnicos. Que un informe sobre asuntos de gobierno sea técnico no significa que carezca de proyecciones, efectos o implicaciones políticas; solamente apostando a una extravagante ingenuidad de los diseñadores de políticas (difícilmente compatible con la obtención de los grados académicos que normalmente ostentan) puede argüirse que se trata de cuestiones ajenas o externas al informe, mucho menos a la recomendación. Por lo demás, es frecuente revestir con argumentos técnicos y discursos de resonancias científicas acciones y propuestas cuyo sustento principal es político, posiblemente explotando la buena fe de la audiencia o el prestigio que la ciencia o la técnica conservan en los legos, en una especia de migración retórica desde el terreno de las ciencias “duras” al de las disciplinas y prácticas sociales.  Como parte de

Como parte de la ideología de la “falta de alternativas” a las reformas neoliberales, a menudo la elaboración y la ejecución de políticas públicas han sido presentadas como asuntos exclusivamente técnicos producto de saberes específicos en los que la política poco o nada tiene que ver. En una sociedad abierta con un sistema político convencionalmente democrático, esto equivale a decir que la gente nada tiene que ver, decir u opinar. La política y lo político tendrían relación, a lo sumo, con el marco institucional en el que las políticas son diseñadas e implementadas. De conformidad con esta concepción, cuanto más a resguardo estén el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de las influencias de la política y de los políticos, más garantizado estará su éxito.

Caso ejemplar de esta concepción es el informe que el Banco Mundial difundió a fines de la década pasada sobre el papel del estado en las reformas económicas, y que durante cierto tiempo se convirtió en una especie de vademécum de todo buen reformador (World Bank 1997). Con una fuerte tonalidad normativa, este documento definió de qué asuntos debe hacerse cargo el estado, es decir cuáles son los temas que deben encarar las políticas públicas (estabilidad monetaria, infraestructura, preservación del medio ambiente, combate a la pobreza), dejando al libre arbitrio del mercado todo lo demás. El informe destaca la importancia de la concentración de autoridad política en algunas agencias centrales de élite: la unidad de privatizaciones dependiente de la presidencia de México en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (pág. 63); el MITI japonés y el Economic Planning Board en Corea (pág. 83).  De acuerdo al Banco, en la década de 1980 Chile “parece haber desarrollado el tipo de espíritu de cuerpo entre los altos funcionarios públicos, que ha promovido asociaciones (entre agencias públicas y firmas privadas: CMV) en la tecnocracia indonesia y en el MITI japonés, entre otros”. “Más sorprendente aún son los paralelos que pueden reconocerse entre el grupo de asesores de alto nivel en Chile –los Chicago boys--, la mafia de Berkeley en Indonesia y la pandilla de los cuatro en Tailandia” (pág. 83).[1]

La visión del Banco Mundial es fruto de una particular interpretación del modo en que algunos estados impulsaron el desarrollo industrial acelerado en varios países del sureste de Asia, a través de alianzas estrechas entre el poder político y grupos empresariales a los que el poder político asignó roles estratégicos en los procesos de acumulación de capital. En el caso de América Latina, la propia “reforma del estado” fue encarada por ése y otros organismos multilaterales, y por los elencos políticos locales, como un asunto meramente técnico; el aislamiento de los reformadores se refirió en consecuencia no sólo a la elaboración y ejecución de específicas políticas públicas sino también a este aspecto crucial referido al modo en que la reconfiguración de las relaciones de poder político, efecto de los reacomodos de las décadas de 1980 y 1990, habría de alcanzar expresión institucional en la organización del estado y en sus modalidades de desempeño.

La supuesta falta de alternativas técnicas al modo en que las cosas fueron encaradas significó en realidad la falta de alternativas políticas al tipo particular de reestructuración que se llevó a cabo a partir de la reconfiguración del poder político tras la crisis de 1982. En consecuencia la pluralidad de perspectivas y por lo tanto de disensos desapareció en virtud del consenso o la resignación respecto de lo único que es posible (y razonable) hacer, en una especie de traducción neoliberal del argot político cotidiano: es lo que hay…  Donde eso que hay no es otra cosa que el producto de conflictos sociales, de tensiones y crisis, a partir de las cuales cobró cuerpo una nueva definición de ganadores y perdedores. Es esta razón fundamentalmente política, y no una razón supuestamente técnica, la que determina la construcción de los escenarios institucionales y, derivadamente, la elaboración de las políticas públicas, su intencionalidad –es decir sus objetivos y metas-, cómo son implementadas, quiénes cargan con su financiamiento y cuestiones similarmente relevantes.

La afirmación del carácter técnico de las políticas públicas y la consiguiente ventaja de ponerlas a buen recaudo de las intervenciones de los políticos (y de la gente que vota por ellos) suscita un problema serio en las democracias: “establecer en qué medida los actores políticos elegidos son efectivamente (...) los que deciden las orientaciones adoptadas por las acciones gubernamentales” (Surel 2006). Como se acaba de ver, en la división del trabajo entre política y técnica postulada por los promotores de las reformas neoliberales, todo lo que los políticos deben hacer es crear las condiciones institucionales para el mejor desempeño de los técnicos. Del mismo modo que en las “democracias delegativas” de O’Donnell los electores entregan a los elegidos una carta blanca para que manejen los asuntos públicos a su mejor entender (O´Donnell 1991), éstos a su turno efectuarían similar delegación en los técnicos de la administración pública o los que aportan las consultoras, los organismos multilaterales o los gobiernos cooperantes, que son quienes mejor saben cómo alcanzar los objetivos definidos por los políticos, e incluso aconsejar respecto de qué objetivos son los que realmente conviene fijarse.

Las políticas públicas siempre tienen un contenido técnico; sostener lo contrario sería exaltar la chapucería. Pero afirmar la componente técnica y la necesidad de que ésta presente los mejores niveles de calidad es una cosa, y otra muy diferente desconocer la dimensión política de las políticas públicas, que tiene que ver con su diseño y ejecución pero también con los escenarios en que uno y otras se llevan a cabo. Existen demasiados ejemplos de excelentes médicos que resultaron pésimos ministros de salud, de brillantes ingenieros de desempeño pavoroso como ministros de obras públicas, y una larga lista de ejemplos similares, como para incurrir en la ingenuidad de que un eficaz desempeño político en áreas de reconocida expertise técnica requiere nada más que una buena formación técnica o un exitoso desempeño profesional en ese terreno.

El asunto en juego aquí, o una de los más relevantes, es quién decide los criterios de excelencia de una política dada. Normalmente esa decisión forma parte de las cuestiones meta-institucionales que existen en todo régimen político y que refieren, en última instancia, al diseño programático de quien ejerce el gobierno y a los acuerdos y confrontaciones de poder sobre los que se asienta la dinámica institucional.  Hablar de “relaciones de poder” cuando se trata de evaluar una política de becas escolares, de construcción de viviendas, campañas de vacunación, de promoción del deporte o cosas por el estilo puede parecer un exceso o una prueba de politiquería, pero no hay tal. En primer lugar, porque como ya se dijo, toda acción o política específica siempre resulta enmarcada en acciones o estrategias más amplias; asimismo, porque éstas siempre son el producto de visiones o sistemas de creencias (o doctrinas, o ideologías) de fuerte carácter normativo –la imagen del país, o de la comarca, o de la infancia, o de lo que fuere, que se aspira a lograr a través del ejercicio de la política.

El enfrentamiento eficaz a cualquier situación o proceso considerado un asunto que ingresa en la agenda política se asienta siempre, de manera explícita o implícita, en un conjunto de supuestos conceptuales respecto a los factores que intervienen en su origen y en sus manifestaciones, a su magnitud real y potencial, a su evolución futura, entre otros, así como su articulación con otras dimensiones de la realidad socioeconómica y de las políticas respectivas. Tomemos por ejemplo las políticas de combate a la pobreza, que en el periodo de auge del neoliberalismo se convirtieron en la política social por antonomasia. Puede pensarse, como de hecho se ha pensado, que el incremento de la cantidad de población en condiciones de pobreza es un fenómeno friccional, efecto transitorio de las reestructuraciones económicas e institucionales en curso, y que una vez que éstas se asienten y comiencen a generar los efectos pronosticados –es decir, que el ingreso de los nuevos escenarios a derroteros de normalidad y a un pleno funcionamiento de los mercados resolverá el problema o aspectos sustanciales de él. Corresponde en consecuencia diseñar acciones asistenciales que apunten a la situación de emergencia, enfocando correctamente en quienes deben ser sus destinatarios efectivos, durante lo que la emergencia dure. El regreso al normal desenvolvimiento del mercado de trabajo se encargará de reabsorber a la mayor parte de la población temporalmente expulsada del mismo y del resto se encargarán las políticas diseñadas para estos casos especiales –ancianos, discapacitados, y similares. A grandes rasgos, ésta fue la concepción predominante en la elaboración y ejecución de las políticas neoliberales en este campo (Vilas 1998). Si en cambio la pobreza es encarada como resultado de procesos de empobrecimiento que obedecen a causas múltiples estructurales en las que tanto el estado como el mercado tienen responsabilidad, que en consecuencia en sus aspectos más profundos no es un fenómeno simplemente coyuntural, el diseño y la ejecución de las políticas debe asentarse en una perspectiva que atiende las urgencias  en función de una estrategia de mayor integralidad que se fija como objetivo atacar las causas que generan el fenómeno, y no simplemente sus manifestaciones. Ello implica, entre otras cosas, una asignación de recursos que atienda la mayor amplitud de las acciones de política, y una evaluación de esas acciones que contemple la multidimensionalidad de los objetivos perseguidos.

Los criterios de eficacia y eficiencia, la valoración de la calidad de  una política dada, guardan relación con las características propias o específicas de ésta (por ejemplo, la consistencia interna de su diseño y la consistencia entre éste y la producción de determinados efectos) así como con su compatibilidad con el conjunto de acciones, percepciones, etc. que componen la agenda de gobierno. La coherencia de ambos criterios no puede tomarse como un hecho; entre otras razones, porque esta segunda dimensión, explícitamente política, de la calidad de la gestión de gobierno –no ya de tal o cual política en particular- depende no sólo de las iniciativas tomadas por éste “desde arriba” sino de las acciones y reacciones de otros actores domésticos y externos en cambiantes escenarios institucionales y fácticos, de las tensiones y conflictos entre fuerzas políticas y sociales, de las restricciones que es inevitable reconocer y de la habilidad de unos y otros para aprovechar las oportunidades que esta dinámica abre,  avanzar las propuestas propias y neutralizar las oposiciones, y del modo y eficacia con la que el gobierno procesa esta variedad de factores intervinientes.  

Esto se advierte con especial claridad en el caso de la política económica. Sin perjuicio de su especificidad, la política económica es siempre una parte de la política general; en la definición y ejecución de decisiones los gobiernos y sus funcionarios siempre deben tener en cuenta una variedad amplia de consideraciones y de objetivos. Las decisiones de política económica las toman los políticos, o en todo caso economistas u otros profesionales que ejercen cargos políticos. Tienen un contenido técnico pero no son decisiones técnicas sino decisiones políticas a partir de situaciones de poder; afectan el acceso a recursos de mucha gente y por lo tanto su posición en las relaciones sociales. Entran en su elaboración cuestiones adicionales a las meramente técnicas, que para los políticos suelen tener tanta relevancia como aquéllas. Ello así porque para ser eficaces las políticas públicas requieren del involucramiento y la colaboración de muchas personas y organizaciones: consumidores, inversores, empresarios, trabajadores, rentistas, hogares, partidos políticos, grupos de interés, burocracias públicas, etcétera, cuyos intereses no son homogéneos ni fácilmente compatilizables. Además, cuando las cosas no funcionan como la gente espera, o como se le prometió, la reacción de frustración o de enojo normalmente se dirige contra el gobierno y los políticos y no contra sus asesores o funcionarios técnicos; en un sistema democrático esto se traduce la más de las veces en costos que los políticos tratan de evitar: pérdida de votos, renuncia a posiciones de autoridad, regreso “al llano”.

De lo anterior se desprende que, en la formulación del neoliberalismo, la idea del carácter técnico de las políticas públicas y su pretendida apoliticidad no alude tanto a las complejidades económico-financieras, administrativas o legales que les son propias (por lo tanto, a la obvia necesidad de movilizar una variedad de saberes científicos, técnicos, metodológicos) como al aislamiento conceptual que se postula entre esas políticas y las configuraciones de poder que se expresan a través de la acción gubernamental, de la competencia electoral y parlamentaria, de la articulación entre organizaciones sociales y fuerzas políticas; configuraciones que el estado institucionaliza a través de la producción normativa y de sus agencias de socialización y de coerción. En nombre de la superioridad de los saberes específicos respecto de la contingencia o el particularismo de las opiniones y valoraciones ideológicas, la tesis de la apoliticidad cierra autoritariamente cualquier discusión acerca de la filiación política de las políticas públicas. Por lo tanto cierra el espacio para cualquier indagación acerca de cuáles son los determinantes sociales, ideológicos y políticos a partir de los cuales determinados actores construyen el concepto de interés general que legitima tales políticas y al que éstas pretenden otorgar significado concreto.

No es ocioso insistir que lo expuesto hasta aquí no implica desconocer la dimensión técnica siempre presente en la formulación y en la determinación de la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas. Los conceptos de eficacia y eficiencia siempre están asociados a determinados estilos de desarrollo, trayectorias precedentes, valoraciones colectivas e incluso a necesidades y posibilidades históricamente particularizadas. Más exactamente: es posible definir en abstracto en qué consisten, técnicamente, la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas, pero la valoración de ellas en cada caso particular, y en conjunto, siempre se lleva a cabo con referencia a un determinado enmarcamiento político y a un cierto plexo axiológico. Como señalé más arriba, la eficacia de la gestión pública requiere, en cada escenario institucional y sociopolítico, la consistencia del diseño de las políticas con los objetivos que se persiguen, así como coherencia en la gradación o jerarquía  que se reconoce entre ellos. Lo primero puede ser visto como una cuestión de técnicas e instrumentos; lo segundo es ante todo materia de la política en cuanto ésta se refiere al deber ser del desempeño público que se deriva de sus fines y objetivos. Es también materia de la política la elección entre diferentes opciones técnicas o instrumentales, en la medida en que éstas involucran cuestiones de costos, recursos humanos, tiempos, y similares. Algo parecido ocurre respecto de la valoración de la eficiencia de las políticas públicas. Eficiencia es en el fondo una cuestión de costo/beneficio, de definición de criterios respecto de cuánto se está dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados, de qué naturaleza son los costos a considerar (económicos, políticos, de prestigio, etc.) y de quién o quiénes deberán hacerse cargo de ellos. Ésta es también una decisión eminentemente política en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados actores y de éstos con relación al estado; una de las manifestaciones más claras del poder político consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce. La naturaleza política de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas decisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente técnicas o hacia actores del ámbito privado.

Por otro lado, lo técnico no sólo alude, como muchas veces se piensa, a las especificidades teórico-metodológicas (relaciones entre variables, consistencia de los indicadores, supuestos conceptuales, etc.) de los asuntos específicos que constituyen el contenido, la “materia” de tal o cual política pública. La política propiamente concebida como construcción y ejercicio de poder posee sus propias leyes y técnicas referidas a su objeto específico. Ganar apoyos, reducir o contener oposiciones, definir tiempos, administrar tensiones y conflictos, aprovechar oportunidades y coyunturas, reconocer restricciones, forman parte del métier del político y esto es algo que todos los demás oficios deben reconocer como parte de los requisitos para que sus recomendaciones se transformen en políticas públicas. Normalmente esto abre el espacio para un juego de negociaciones y transacciones entre necesidades o conveniencias políticas y requerimientos técnicos respecto de cuyos resultados muy poco, si algo, es posible plantear en términos generales.

Se advierte también, por lo dicho hasta aquí, que siempre es estrecha la relación entre la estructura socioeconómica, las orientaciones políticas de quienes conducen el estado desde el gobierno y la gestión pública y las políticas públicas. Los estilos de gestión de los recursos públicos, y la conceptualización misma de ciertos recursos como públicos, guardan una vinculación íntima con los objetivos a los que apunta dicha gestión y, por lo tanto, con la configuración de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan.

Cada modalidad de gestión pública se articula a una matriz determinada de relaciones entre el estado y la sociedad y contribuye a reproducirla. Así, el paradigma de gestión burocrática es propio de escenarios sociopolíticos de relativa estabilidad y autonomía operativa del estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamente homogéneos. El supuesto de este esquema de gestión es la previsibilidad de la dinámica societal de acuerdo a los grandes diseños estratégicos del desarrollo económico y el desempeño estatal; se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real. Típico ingrediente de este paradigma es el principio “lo que no está explícitamente permitido, está prohibido”, que ata el desempeño de los funcionarios a la observancia estricta de la norma. El funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior. Al contrario, un esquema de gestión de tipo gerencial usualmente responde a la necesidad de adaptación rápida a escenarios cambiantes de públicos segmentados, preeminencia de los tiempos cortos, objetivos circunscriptos, toma de decisiones con interpretación y aplicación flexibles de los marcos normativos, o incluso en ausencia de marcos normativos. El dinamismo de la realidad cambiante y el número de factores de incertidumbre desaconsejan la definición de esquemas normativos rígidos. El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo, o bien la violación de las normas se justifica por imperativos de emergencia, necesidad y urgencia, o la invocación de alguna otra circunstancia excepcional. La pluralidad de públicos diferenciados demanda una labor permanente de focalización y ajuste de las políticas que, a su turno, ahondan la segmentación del tejido social. El concepto de ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, es resignificado por analogía como un cliente, con demandas específicas y segmentadas en función de contraprestaciones particulares de agencias especializadas. La producción de resultados tiende a ser valorada más que la observancia de los procedimientos. Se pretende asimismo que estos resultados sean mensurables y evaluables cuantitativamente en el corto o a lo sumo mediano plazo; los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no sólo el crecimiento) o el bienestar (y no sólo los niveles de acceso a determinados satisfactores) tienden a ser ajenos a este esquema.

El modo en que la política social fue encarada en el marco de las reformas impulsadas por la reestructuración neoliberal ofrece una buena ilustración al respecto. La política social de proyecciones universales y promocionales de las variantes latinoamericanas (populistas, desarrollistas o socialdemócratas) del “estado de bienestar” fue reemplazada por un conjunto de acciones asistencialistas focalizadas y temporales. La elección de este modo de encarar el asunto no obedeció a su superioridad técnica respecto de opciones alternativas, sino a su articulación a una estrategia más amplia que priorizaba la continuidad del servicio a la deuda externa, la escasez de recursos financieros y el proceso más amplio de reestructuración macroeconómica e institucional. Todo lo cual se insertaba en una amplia y drástica reformulación de relaciones políticas de poder a partir de la derrota del movimiento obrero y amplios sectores de las clases medias; la “reforma del estado” en clave neoliberal implicó una drástica reorientación de recursos, escenarios y herramientas que sancionaron la victoria política de determinados actores –los mejor articulados a las fuerzas dominantes en las escena internacional- a expensas de otros. En estas condiciones, la pretensión de la “falta de alternativas” a las políticas efectivamente ejecutadas, los alegatos acerca de su apoliticidad, no tuvieron más verosimilitud que la que derivaba de su articulación con una particular manera de encarar la reestructuración macroeconómica y la complejidad de los problemas sociales más urgentes generados por el propio desenvolvimiento de la estrategia económica escogida. Las alternativas al modo específico en que se encaró el asunto de la pobreza sólo estaban ausentes de una política que priorizó los intereses de determinados actores del capitalismo globalizado a expensas de muchos otros; la política hacia los pobres se diseñó y ejecutó pensando en los enriquecidos. El hecho mismo que encarara la pobreza y no el empobrecimiento implica una caracterización que deja de lado la consideración de los factores que lo generaron o estimularon y por lo tanto su tratamiento por las políticas públicas respectivas.

Una prueba de que siempre existe algún tipo de alternativa en el diseño y ejecución de las políticas públicas surge del hecho de que aún en los momentos de mayor gravitación ideológica y política del recetario neoliberal, existieron voces y argumentos a favor de otra forma de encarar el combate a la pobreza y la desigualdad social, y otras propuestas de reestructuración macroeconómica (CEPAL 1990); su incapacidad para transformarse en políticas públicas no obedeció a la debilidad o inconsistencia de las formulaciones técnicas, sino ante todo a su incapacidad para movilizar voluntades políticas y sumar votos. Eso es lo que explica también que propuestas alguna vez descartadas por carecer de suficiente fuerza de sustentación política alcancen expresión institucional e imperatividad cuando cambia el escenario político y se modifican las relaciones de fuerza entre los actores de la política.

3.         Importaciones y exportaciones  

Un corolario de la pretendida apoliticidad de las políticas públicas es la posibilidad e incluso la conveniencia de importar experiencias ajenas consideradas exitosas; en palabras de un ex presidente argentino “Tenemos que copiar lo que funcionó bien en otros países”.[2] Efectivamente, una de las características de los procesos de reforma económica e institucional de las décadas de 1980 y 1990 fue la importación de una variedad de instituciones, procesos y políticas traídos desde los más variados orígenes. La suposición de que las instituciones pueden ser exportadas e importadas no es nueva; en su versión más cruda formó parte de diversas experiencias colonialistas e imperialistas; el diseño del entramado institucional de los países dominados tenía como finalidad consolidar la expansión económica, política y cultural de las metrópolis y mantener la condición subalterna de aquéllos. En las últimas décadas del siglo veinte la exportación de la “democracia de mercado” involucró la imposición de recetas neoliberales para el rediseño de la economía junto con la promoción de reformas administrativas y del sistema político funcionales a aquéllas. Como no puede ser de otra manera, la fantasía de la copia conduce a la sorpresa frente a la generación de resultados diferentes a los que (se argumenta) se recogen en las experiencias que sirven de modelo. En una típica reacción de feedback positivo, se postula que la razón de la diferencia de resultados está en la mala, ineficiente, incompleta, timorata, reticente aplicación del modelo; por lo tanto, corresponde reforzar la dosis de la medicina. La hipótesis de que el diseño de las políticas públicas y la construcción institucional siempre tributan, en medida relevante, a las características culturales e históricas de los escenarios de implantación no es ajena a la fantasía exportadora/importadora, pero la reacción de sus promotores se parece mucho a la anécdota del sombrerero cabeza dura: si el sombrero no se corresponde a las medidas de la cabeza del cliente, corresponde achicar ésta o en su caso agrandarla, jamás modificar o cambiar el sombrero. O bien puede ser que el sombrerero no sea tozudo, sino que no tenga en stock otro tipo o medida de sombrero, y no quiera dejar ir al cliente.

La tentación de la copia, de incorporar “llave en mano” fórmulas institucionales que resultaron exitosas en otras latitudes, tiene larga data en nuestro continente. A lo largo de su historia independiente América Latina tomó prestado de Europa y Estados Unidos un buen número de diseños institucionales que, puestos en práctica, probaron no arrojar los resultados esperados a partir de las experiencias de los modelos. Ni el estado centralizado y unitario funciona como en Europa, ni el federalismo y el presidencialismo lo hacen como en Estados Unidos. Ello así porque los modelos, estilizados adicionalmente por la literatura académica y el marketing político, siempre son el producto de experiencias sociohistóricas y culturales particulares –incluso en las sociedades donde ellos se originan. La cuestión no pasa por lo tanto en la falta de voluntad, la ineficacia u otras limitaciones de los importadores, sino por la gravitación de los escenarios en los que se trata de implantar los esquemas institucionales y en los sistemas de creencias, actitudes, costumbres –el “espíritu de las leyes” como le llamó Montesquieu- de la gente de quien se espera que se comporte como los modelos prescriben.

La magnitud de los acondicionamientos previos para el éxito de los modelos es bien ilustrada por las recomendaciones formuladas por el Banco Mundial en un documento sobre el papel del estado y la gestión gubernamental en el desarrollo económico (World Bank 1992). Según el Banco una buena gestión pública involucra tanto al estado como a la sociedad civil (entendida ésta como el conjunto de asociaciones voluntarias no gubernamentales involucradas en diversos aspectos de la promoción y el desarrollo social y la vida democrática) y se basa en tres niveles de transformaciones. En el nivel institucional, implica la creación de un estado “neutral”, protegido de las presiones particularistas de los actores privados y sobre todo de aquéllos más comprometidos con el régimen político-económico que se intenta reformar; en el nivel social requiere la creación de una esfera pública no gubernamental (la sociedad civil); en el nivel personal plantea la creación de un yo (self)  imbuido de individualismo y de pautas modernas de conducta. El referente histórico explícito del Banco Mundial es el proceso de modernización y desarrollo del capitalismo en Inglaterra entre los siglos dieciséis y diecinueve. Toma como ejemplo la transformación de la esfera institucional británica en el siglo XVII, con la creación del Banco de Inglaterra, una reorganización de las finanzas públicas, el aseguramiento de los derechos de propiedad, las leyes de patentes, y la liberación de los mercados. En síntesis: cambiar el estado, cambiar la sociedad, cambiar la gente como condición de éxito de determinadas recomendaciones económicas. El secreto de una buena política pública consistiría, por lo tanto, en cambiar al público.

La complejidad y profundidad de estas mutaciones explican el enorme contenido de violencia y sufrimiento que ellos involucraron tanto en la Inglaterra del siglo XVII como en la América Latina de fines del siglo XX. En nuestro hemisferio es posible que el caso más traumático haya sido el de las sociedades andinas, caracterizadas por sólidas estructuras comunitarias y por un multiculturalismo subyugado por la superposición de la dominación de clase y la dominación étnico-cultural. En apenas un par de años esas sociedades fueron literalmente bombardeadas con una variedad de nuevas instituciones, procesos y procedimientos que poco o nada tenían que ver con lo conocido. La magnitud del cambio pretendido se sumó a la velocidad del mismo para generar una serie de reacciones y adaptaciones perversas que aún  siguen generando una variedad de efectos perversos. El hiato creado entre la destrucción de lo “tradicional” conocido y la imposibilidad de arraigo de lo “moderno” desconocido fue llenado por una variedad de prácticas que no figuraban  ni en los repertorios de adaptación o protesta de aquél ni mucho menos en las previsiones de las recetas modernizadoras; encaradas en nombre de la modernización, tuvieron como efecto frecuente el fortalecimiento de estructuras tradicionales de poder político y de explotación social.[3]

La fantasía de la exportación/importación es homóloga de la de la fantasía a-histórica de la autenticidad histórico-cultural. Lo mismo que las instituciones occidentales, las consideradas como propias o autóctonas se basan también en relaciones de mando y obediencia, de dominación y subordinación. Las prácticas consideradas tradicionales deben tanto a herencias y arraigos como al efecto de su vinculación con las llegadas del otro lado del mar. Lo auténtico se preserva a través del conflicto pero también de la adaptación y el cambio; de lo contrario, las instituciones “tradicionales” no podrían prestar utilidad a las necesidades contemporáneas, mucho menos preservarse y subsistir. El desarrollo de las sociedades y los estados en escenarios post-coloniales o sometidos a dominación imperialista es siempre el resultado de una matriz de tensiones y conflictos entre lo que se quiere y lo que se consigue por ambos lados, resultado que en definitiva presenta diferencias tanto con los modelos en pugna como en las prácticas derivadas de unos y otros. Son, en este sentido, formatos culturales e  institucionales híbridos por contraste con los modelos originales; expresiones de la complejidad de los procesos de criollización (Rodriguez 2009).

Lo que acabo de señalar vale tanto para el siglo XIX como para las expresiones más recientes de la exportación/importación neoliberal. Las alegaciones de los funcionarios de los organismos multilaterales o las quejas de las élites cosmopolitas y refinadas de nuestras sociedades ante las resistencias o dificultades para aplicar al pie de la letra el vademécum neoliberal son equivalentes a las críticas de los liberales decimonónicos ante las resistencias de las poblaciones originarias y sus descendientes criollos para aceptar las recomendaciones de Adam Smith y David Ricardo y de actuar como experimentados mercaderes y consumidores británicos. De ahí que con cierta frecuencia la ejecución de estos programas haya sido llevada a cabo, directamente, por técnicos y profesionales reclutados y pagados por las propias agencias multilaterales que los promueven, con líneas de dependencia operativa y política que usualmente soslayan los canales institucionales regulares. Se genera de esta manera una estructura dual, casi esquizofrénica, de gestión pública. Por una parte, los funcionarios locales que son asignados a la asistencia y soporte administrativos de estas misiones externas y que de alguna manera se benefician de cierto “derrame” en materia de condiciones laborales diferenciales, mejor dotación de equipo, vinculaciones vicarias o esporádicas con las agencias externas, captación de algunos estímulos económicos, y los que permanecen en los ámbitos tradicionales, crecientemente deteriorados, de gestión.

4.         Políticas públicas y globalización

La tesis de la apoliticidad técnica de las políticas públicas acopló bien con la consigna, difundida hacia la misma época, del retroceso de las capacidades decisorias y regulatorias del estado frente a los embates de la globalización. La transterritorialidad que hace a la esencia de la globalización particularmente en su dimensión financiera e informática, pasaba por encima de la base forzosamente territorial del estado y acotaba el alcance y la eficacia de sus acciones. De acuerdo a esto la “falta de alternativas” a las políticas y recomendaciones neoliberales no sólo obedecería a las razones técnicas que se acaba de discutir sino también a las limitaciones que enfrenta en los nuevos escenarios el instrumento tradicional de tales alternativas: el estado y los gobiernos. 

Es bien sabido que lo que hoy llamamos globalización es una de las características inherentes al capitalismo desde sus orígenes hace medio milenio; en diferentes momentos y escenarios adquiere modalidades particulares. Lo novedoso del que nos toca vivir no refiere por tanto a la globalización misma sino a las características asumidas en los últimos treinta o cuarenta años. La aceleración de los movimientos transnacionales de capitales, mercancías e información tiene lugar en el marco de un sistema internacional de profundas desigualdades en materia de desarrollo económico, integración social, niveles educativos, científicos y tecnológicos, desigualdades que se ven ahondadas por las decisiones tomadas por los gobiernos, reforzando las transferencias de ingresos desde los países menos desarrollados a los más desarrollados, y dentro de cada país, desde los sectores de ingresos bajos y medios hacia los más acomodados. Se genera o consolida de esta manera una matriz de explotación en cuanto los esfuerzos impuestos a los sectores y países más vulnerables no tienen un correlato equivalente con la percepción de los frutos de esos sacrificios. Una estructura de desigualdad y explotación que da sostén a alianzas y convergencias entre las élites locales de poder y las de las economías más desarrolladas.  

Contrariamente a lo que a menudo se dice, el estado jugó un papel activo en el acotamiento de sus propias esferas y capacidades de autonomía decisoria. Transfirió a los actores del mercado activos físicos y financieros, recursos humanos, servicios, pero también les entregó el diseño de las políticas respectivas que, por falta de regulaciones y controles, o por su ineficacia, quedaron subordinadas a las metas particulares de las empresas adjudicatarias. Debe agregarse que dados los altos niveles de concentración económica que caracterizan a la mayoría de las economías latinoamericanas, la transferencia de activos, servicios, etc. al mercado significó, en términos concretos, entregarlos a los grupos más concentrados de la economía local, reforzando su gravitación en ella con impacto severo en la desigualdad económica y social.

El desmantelamiento del patrimonio y de las capacidades estatales de decisión soberana fue paralelo a la creación de un entramado jurídico internacional asentado en cuatro pilares principales. El primero y más antiguo es la incorporación a los organismos financieros creados en Bretton Woods para la reactivación de las economías devastadas por la guerra 1939-45 y la prevención de que la competencia entre éstas condujera a nuevas crisis y, a la postre, nuevas conflagraciones. Esto último se logró en lo que respecta a la no reiteración de conflictos armados directos entre estados desarrollados, pero el sistema de Bretton Woods no previno el estallido de crisis económicas o financieras. Para los países latinoamericanos, y en general en desarrollo, que no tuvieron arte ni parte en esos acuerdos, la incorporación a los organismos financieros multilaterales (principalmente el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, actualmente Banco Mundial) significó la aceptación de la política económica y financiera internacional conducida por la Secretaría del Tesoro de los EEUU, nueva potencia mundial. Al integrarse al FMI los países aceptan cercenamientos de su soberanía, en cuanto acuerdan someterse a restricciones en materia de pagos y transferencias financieras internacionales, políticas monetarias y fiscales, transacciones comerciales, ingreso y egreso de capitales, la libre circulación de capitales y la igualdad de trato entre inversores nacionales y extranjeros, y otras cuestiones similarmente relevantes para una política de desarrollo nacional. Asimismo, los miembros se comprometen en entregar al FMI, regularmente y cada vez que éste lo requiera, información fehaciente sobre estas cuestiones. A cambio de estas cesiones, más condiciones adicionales específicas para cada caso, el FMI financiará, dentro de ciertos límites, los desequilibrios macroeconómicos que un miembro pueda experimentar, y autorizará al Banco Mundial el financiamiento de programas de reforma institucional, reestructuración de pasivos y proyectos de inversión sometidos por los países que cumplan esas condiciones.

El segundo de esos pilares es la independencia de la autoridad monetaria de los países respecto de sus respectivos gobiernos, fortaleciéndose en cambio su articulación al FMI y, por esta vía, a la Secretaría del Tesoro estadounidense. De esta manera los países se desprenden de ese atributo de soberanía que es la emisión de moneda y la asignación de valor a la misma; pierden control sobre la valuación de las transacciones comerciales que ocurren dentro de su territorio y de las que tienen lugar con no residentes. Es cierto que en muchas ocasiones políticas monetarias aventureras o imprudentes condujeron a crisis financieras y económicas con repercusión internacional, pero atar las manos de los gobiernos en este aspecto ha probado no ser la mejor solución. Las grandes crisis financieras internacionales de las décadas de 1990 y la actual detonaron en economías en las que la autoridad monetaria “nacional” y los instrumentos de política financiera eran notoriamente dependientes del FMI: México, Argentina, Brasil, Rusia, para sólo mencionar algunos de los casos más notorios a lo largo de la década de 1990 e inicios de la siguiente. Se ha comprobado incluso que esa estrecha relación de subordinación a las políticas monetarias y financieras del FMI impidió a los gobiernos adoptar las medidas correctivas oportunas para cambiar un rumbo que conducía, como efectivamente condujo, a la debacle.  También se ha probado la manipulación de cifras y el ocultamiento de información estratégica por las misiones del FMI, para no cuestionar las recomendaciones formuladas por el organismo y poner en evidencia sus desaciertos.[4] La independencia de los bancos centrales, o algún otro recurso institucional para ponerlos a resguardo de eventuales manipulaciones o arbitrariedades de las autoridades políticas –es decir, en sistemas democráticos las autoridades surgidas del voto ciudadano- instala en el seno del estado una dualidad de poder entre la rama ejecutiva del gobierno, que es quien define y ejecuta la política económica, y la autoridad monetaria que maneja con sus propios criterios de política monetaria -que es una de las principales herramientas de aquélla- y dota de expresión institucional al viejo prejuicio antipolítico del neoliberalismo. Las experiencias exitosas en este aspecto han consistido en una coordinación entre ambos aspectos de la política económica, asunto claramente político más que legal o institucional.

El tercer pilar es la prórroga de la jusrisdicción nacional en beneficio de tribunales arbitrales internacionales. El antecedente inmediato es la tradicional cláusula en contratos de inversión y emisión de endeudamiento externo que reconocen a tribunales extranjeros la facultad de juzgar en conflictos de intereses entre las partes, incluyendo a los estados que pudieran estar involucrados de alguna manera en el conflicto. Pero desde mediados de la década de 1990, el tribunal por excelencia es el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI, o ICSID en inglés). Este tribunal arbitral, ubicado en el ámbito institucional del Banco Mundial, es el que interviene en las demandas que empresas extranjeras privadas formulen contra los estados en los que han efectuado inversiones reales (es decir, con exclusión de inversiones financieras o “en cartera”). Creado en 1966, su auge pertenece a las décadas de 1990 y la actual. De los 154 estados que firmaron el convenio del CIADI, casi la mitad lo hizo a partir de la década de 1990; de los 14 estados latinoamericanos que lo firmaron (excluidos los pertenecientes a la Comunidad Británica de Naciones), diez lo hicieron a partir de esa misma época. En todos los casos esa aceptación forma parte de los tratados bilaterales de inversión que los estados que buscan atraer inversiones externas, firman con los estados donde figuran domiciliados los potenciales inversores, otorgando a éstos, además de trato igual a los nacionales, libre remesa de utilidades y otras concesiones, la facultad de evadir la jurisdicción de los tribunales locales y acudir directamente al arbitraje del Banco Mundial, incluso en los casos en los que está en discusión son decisiones políticas del estado, de carácter general y por lo tanto no discriminatorias del inversor extranjero –por ejemplo, medidas de política cambiaria o monetaria, decisiones frente a situaciones de emergencia nacional, y similares.   

Desde una perspectiva formal, estas abdicaciones de soberanía se efectúan con el consentimiento voluntario de los estados. En realidad, estas cláusulas constituyen un mecanismo convencional de presión y condicionamiento, cuya aceptación es requerida de los países que solicitan colaboración externa para resolver dificultades económicas o financieras severas –dificultades de cuyo surgimiento o desarrollo no son ajenos, según ya se señaló, los gobiernos y corporaciones del mundo desarrollado. El sobreendeudamiento externo de la mayoría de los países de América Latina y la aceptación de condiciones extremadamente gravosas para su renegociación, son algunos ejemplos de las profundas asimetrías que caracterizan a los acuerdos que se celebran entre estados de una y otra parte del mundo. Aunque formalmente esas normas internacionales también son de observancia por los estados más desarrollados, la circunstancia de que sean éstos quienes las promueven a partir de sus propios intereses políticos y económicos, y en función de sus propias prácticas nacionales e internacionales, convierte a estas normas en actos de imposición de quienes ocupan las posiciones de poder en las relaciones internacionales. Se trata por lo tanto de reglas producto de una asimetría económica y militar  y en consecuencia política, es decir de la imposición de la ley del más fuerte en escenarios en los que ésta aparece enmascarada como negociación entre partes formalmente iguales.

El cuarto pilar es la producción y difusión de teorías y argumentos de justificación del cercenamiento de la soberanía estatal en nombre de argumentos variados: la globalización financiera, el fin de las fronteras, la inevitabilidad de las fuerzas del mercado, la libertad individual, u otros. La formación académica de los economistas, los abogados y los científicos sociales; la participación en seminarios, conferencias y asociaciones profesionales; la publicación de artículos en determinadas revistas profesionales; la vinculación laboral a empresas de consultoría y a organismos internacionales; las redes de vinculación entre empresas, despachos jurídico-contable-financieros y tribunales, contribuyen a la formación de paradigmas, teorías, doctrinas y modas intelectuales. La rotación de los economistas, los abogados y otros profesionales entre universidades, asesorías a gobiernos, contrataciones con consultoras e investigaciones promovidas por organismos multilaterales, son factores determinantes en la instalación de una especie de sentido común de la profesión. Todos estos elementos inciden fuertemente en  la definición de agendas de política, programas de investigación y de enseñanza, disponibilidad y direccionamiento de apoyos financieros, instalación y administración de prestigios y promociones académicas y laborales.  

Este conjunto de factores contribuyó a lo que una autora denominó “construcción política de la debilidad estatal” (Weiss 1998) y a la generación de una “normatividad supraconstitucional” (Gill 1992) producto de específicos actos de delegación política de atribuciones estatales soberanas hacia instancias supraestatales en las que el poder decisorio queda básicamente en manos de los gobiernos de las economías más desarrolladas.  La consecuencia de este armado político-institucional transnacional no es impedir la toma de determinadas decisiones de política económica, financiera u otra sino imponer al estado “díscolo” un fuerte costo en términos de acceso a mercados, penalidades u otras. Esto no inhibe, ciertamente la capacidad de acción de los afectados, pero obliga a extremar la prudencia en la toma de decisiones y la acuciosidad en la evaluación de sus consecuencias.

El producto combinado de estos factores es, efectivamente, un achicamiento de los márgenes de decisión de los gobiernos, mas no sólo por efecto de las tendencias inmanentes de la globalización, sino asimismo de las intervenciones políticas de los estados que crean las condiciones para el más amplio despliegue de esas tendencias. Existen por lo tanto factores económico-financieros y técnicos que actúan para acotar los grados de autonomía de los gobiernos, pero también factores políticos. Una de las aparentes paradojas de la instalación del modelo neoliberal consiste, precisamente, en que postulando éste la retracción decisoria del estado en aras de mayor espacio institucional para el mercado, en la práctica la implantación del modelo neoliberal implicó una extraordinaria actividad del estado en una variedad de dimensiones: desregulaciones, privatizaciones, endeudamiento externo, garantías públicas a transacciones privadas, control social, para referirme solamente a las más notorias. Por supuesto no hay tal paradoja, sino el efecto de los cambios experimentados en la configuración de las coaliciones de poder que se expresan a través del estado y en los objetivos hacia los que se orienta la acción estatal.

5.         Políticas públicas y lucha política

Los escenarios que se han venido gestando en varios países latinoamericanos desde finales de la década pasada y sus actores protagónicos han generado cierta desorientación en buena parte de los analistas académicos, los comentaristas mediáticos y los grupos del poder establecido. Si algo no se esperaba después de una década larga de supuesto disciplinamiento neoliberal de nuestras sociedades, de teorizaciones sobre el “fin del estado” y de consignas acerca de la autorregulación del mercado y su correcta asignación de recursos, era que ese experimento culminara en crisis y convulsiones sociales que arrastraron a los gobiernos y fuerzas políticas que habían colaborado activamente en su implementación. Sobre todo ponen en evidencia un dinamismo y una capacidad de acción estatal, en particular de renegociación de sus articulaciones con los escenarios regionales y globales, inimaginable de acuerdo a las premisas del discurso neoliberal de la globalización. Existen diferencias importantes entre esos gobiernos y regímenes políticos tanto en lo que toca a la duración de su desempeño y por lo tanto su mayor o menor experiencia en asuntos de gobierno, como en sus avances en la ejecución de sus programas de reforma, en el contenido y alcances de esos programas, y en los niveles de conflictividad activados por la resistencia de los intereses establecidos.

El análisis de los nuevos escenarios destaca la ampliación de las funciones del estado en los nuevos diseños institucionales, en su mayor gravitación en la captación y asignación de recursos, en la proyección de la gestión pública hacia áreas y sectores que en la década neoliberal fueron transferidas a los actores del mercado y una más amplia  producción de políticas públicas tanto en lo que se relaciona con los temas enfocados como en sus impactos en la realidad. La recuperación de recursos, capacidades e instrumentos de intervención y de regulación tiene impactos importantes en muchos aspectos de la vida pública y privada, pero sería un error reducir este proceso a una cuestión de gestión pública ampliada.

Existe una dimensión política en estas transformaciones que les asigna un significado particular. Las modificaciones en curso en los aparatos y recursos de gestión pública indican, en efecto, la magnitud y sentido de las transformaciones que están procesándose en la estructura de poder entre actores sociales y sus expresiones políticas. Los cambios en las políticas públicas, en las modalidades y estilos de gestión son el fruto de los conflictos que se procesan entre esos actores, en escenarios y coyunturas de fuerte tensionamiento, como ocurre siempre que lo que está en discusión es el poder, es decir, quién tiene el derecho, asentado en los hechos, de conducir el estado de acuerdo a determinados fines y, en consecuencia, de proponer e imponer los términos formales e informales en los que la competencia, el conflicto y los acuerdos habrán de tener lugar. Mucho más que el tamaño del estado y de sus áreas de incumbencia está en juego el rediseño profundo de las relaciones de poder político; es inevitable que la magnitud del conflicto se proyecte a todo lo que el estado hace, al modo en que lo hace, y a las relaciones que se van configurando con los actores de la sociedad. Nuevos o renovados actores dominantes plantean nuevos o renovados objetivos y esto reclama, inevitablemente, cambios en los procedimientos, herramientas y estilos de gestión pública.

Hace ya varios años Francisco Weffort se refirió a escenarios de estas características y a los procesos políticos que se desenvuelven en ellos como “democracias de conflicto” (Weffort 1992). En sociedades caracterizadas por desigualdades tan profundas como las nuestras, sostiene Weffort, cualquier intento de modificar estructuras de poder suscita la reacción, y a menudo una reacción muy violenta, de quienes se benefician de ellas. Ganar las elecciones y alcanzar el gobierno significa, para las clases populares, compensar con el poder del estado la subalternidad socioeconómica y cultural a la que se encuentran sometidas por las élites del poder económico y cultural; para éstas, reforzar su primacía socioeconómica y cultural y mantener “a raya” al resto. La política es lucha y confrontación de intereses; la visión de la política como un proceso de construcción discursiva de consensos entre iguales se opaca cuando de lo que se trata es de una relación entre desiguales en lo que toca a acceso a recursos, prestigio social, articulaciones institucionales, vinculaciones externas. El conflicto político no se resuelve por la discusión y el diálogo sino por una confrontación de fuerza que siempre arroja un resultado de vencedores y vencidos. En escenarios de tan intensa conflictividad los consensos se refieren, fundamentalmente, a los procedimientos mediante los cuales se procesan y resuelven los conflictos.

La experiencia latinoamericana es aleccionadora: a través de maniobras desestabilizadoras, golpes de estado, fraudes electorales, las élites del poder económico “patean el tablero” o intentan hacerlo cada vez que la práctica de la democracia amenaza con alcanzar proyección social –vale decir, en alcanzar coherencia entre el principio democrático del gobierno de las mayorías y las proyecciones de ese principio en términos de modificaciones de la organización y las relaciones socioeconómicas y culturales de poder.  El frustrado golpe de estado en Venezuela en abril 2002; los intentos secesionistas y desestabilizadores en Bolivia en 2006 y 2007; el montaje de conflictos entre las funciones soberanas del estado en ese país y en Ecuador, el “golpe institucional” de junio 2009 en Honduras, son ilustraciones de la resistencia de los grupos de mayor poder económico a aceptar las reglas y procedimientos de la democracia representativa.  Es evidente que en tales condiciones los procesos de elaboración e implementación de políticas públicas incrementan sus dimensiones propiamente políticas. Al contrario, las propuestas políticas de transformación social e inserción más equilibrada en los escenarios de la globalización, han accedido al gobierno a través de procesos electorales democráticos y competitivos.

Al mismo tiempo la irrupción política de una amplia variedad de organizaciones sociales (comunidades indígenas, movimientos de mujeres, organizaciones ambientalistas, sindicalismo radicalizado, etc.) ha contribuido en los años recientes a hacer evidente que la época del diseño y ejecución tecnocrática de las políticas públicas está quedando atrás. Existe una demanda persistente de los actores directamente involucrados por esas políticas de tener una participación más activa en sus contenidos y  alcances. Los reclamos y el ejercicio de la participación democrática y de la ciudadanía van hoy mucho más allá de la elección de quienes habrán de desempeñar las posiciones de gobierno. Esto es particularmente evidente en el amplio campo de las políticas sociales, los servicios públicos y la seguridad ciudadana, posiblemente porque su impacto inmediato en las condiciones de vida de la población es más fácil de discernir que en otros ámbitos de la gestión estatal. La población reclama para sí un lugar en la formulación de las políticas que de un modo u otro le afectan, y la propia extensión conceptual de los derechos de ciudadanía contribuye a ampliar las proyecciones institucionales de esos reclamos.

Las preocupaciones por la calidad de las políticas públicas se inscriben en escenarios de intensa activación de las aspiraciones democráticas y de justicia social de los pueblos y de defensa cerrada de privilegios sectoriales e intereses particulares; de las victorias electorales de varios gobiernos empeñados, con desigual intensidad, en revertir los deterioros del pasado inmediato y de construir un edificio institucional que albergue mejor las aspiraciones emancipatorias de las mayorías nacionales, y de las resistencias levantadas por las élites amenazadas en su capacidad de dominio. Más que en otros momentos del pasado, lo público de las políticas públicas refiere al involucramiento social activo en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas, y a la conversión de éstas en palestras de conflicto y competencia, pero también de construcción de acuerdos basados en el común compromiso por el bienestar y la justicia social.

La producción, implementación y evaluación de las políticas no es ya sólo un asunto de márgenes de autonomía del estado frente a los poderes fácticos locales o internacionales, sino de efectiva articulación de la gestión estatal con la dinámica participativa de una sociedad civil en la que muchos de sus participantes más activos suelen ser los más empobrecidos, los más excluidos de instancias formales de participación, los que más caro debieron pagar el precio de la restructuración neoliberal. De ahí por lo tanto que muchas de las demandas dirigidas al poder político impliquen, más que cambios en el modo de funcionamiento de ciertas instituciones, una transformación a menudo radical de las mismas y, en el fondo, una transformación del conjunto de acciones públicas que de una manera u otra tienen impacto en la asignación del excedente social.

La mayor demanda de políticas públicas y en general de acciones gubernamentales y de participación social en ellas es dirigida a un aparato estatal que viene de casi dos décadas de desmantelamiento de sus agencias de gestión, recolección y análisis de información, formación y capacitación de recursos producto de la ideología  neoliberal del estado mínimo, así como de importaciones y experimentos muchas veces extravagantes. Como resultado, el estado se desprendió de una cantidad de organismos, cuadros técnicos y profesionales, personal calificado de asistencia y apoyo, dotación de equipos, etcétera, que habían desempeñado la gestión pública en los escenarios político-institucionales desarrollistas o populistas anteriores al neoliberalismo.

Nos encontramos entonces, por un lado, con un estado debilitado e inexperto, y por el otro con una sociedad civil fuertemente demandante caracterizada por la activación y el sentido de eficacia de sus organizaciones populares, que emprendió batallas sociales y políticas exitosas y que le formula a ese estado “realmente existente” una variedad de reclamos, de acciones y de objetivos que la gestión estatal tiene evidentes problemas en procesar. Y que, en esa misma medida, plantea la necesidad de avanzar en una reforma del estado no sólo en términos de instituciones y procedimientos de gestión sino en lo que el estado significa en cuanto estructura de poder -la compatibilización entre la configuración de las relaciones sociales de poder y su expresión política e institucional como estado. Los procesos de reorganización estatal en función del carácter multiétnico de sus sociedades que están desenvolviéndose en Bolivia y Ecuador, con las tensiones y contradicciones de tipo social, económico, cultural y político que ellos explicitan incluso dentro de las coaliciones que sustentan a los respectivos gobiernos, ejemplifican bien la complejidad de las transformaciones que están en curso. En el marco del “Consenso de Washington” la reforma del estado presentaba una fachada de carácter fundamentalmente administrativo, asentada implícitamente en las transformaciones que habían tenido lugar como efecto de la crisis del estado desarrollista o populista; en estos países, como también en Venezuela y de alguna manera también Argentina, la transformación del estado en tanto estructura de poder se da de manera explícitamente política –en el sentido que lo que está en juego es quién decide y para quién decide, mucho más, todavía, que cómo decide.

Esto se ve adicionalmente complicado por la crisis de gran parte de los partidos políticos, crisis que obedece a una gran variedad de causas a las que no me voy a referir aquí, y se manifiesta en múltiples aspectos. El principal de ellos, desde la perspectiva de esta exposición, es la erosión del papel organizador de intereses que se espera que un partido desarrolle a partir de las demandas, expectativas, etc. de sectores determinados de la población, de acuerdo a ciertas premisas teóricas, doctrinarias, ideológicas u otras acerca de cómo organizar y conducir los intereses públicos. Por su propia naturaleza las organizaciones sociales tienen un marcado sesgo sectorial o particular; solamente desde la política la suma de perspectivas y demandas sectoriales o particulares pueden alcanzar expresión y síntesis como proyecto de organización colectiva y de articulación a escenarios externos.

La falta de mediación y representación política de los intereses sectoriales o el desempeño insuficiente o de alguna manera insatisfactorio por los partidos y otras formas de expresión política de la dinámica social  conduce a que éstas busquen vincularse sin mediaciones con el estado al margen del sistema político representativo, expresándose como poderes fácticos que ejercen fuerza desde los espacios de actividad social o económica en los que actúan. Esto vale tanto para las grandes corporaciones y las cámaras empresariales como para las organizaciones sindicales y los movimientos sociales. Carentes de una articulación efectiva y eficaz en el sistema representativo, proyectan hacia lo público la fragmentación de sus propias demandas y perspectivas. En esa medida desvirtúan la naturaleza de lo público, sustituyéndolo por un sistema de presiones corporativas que contribuyen a agravar la inestabilidad propia de todo proceso de cambio profundo. En términos de gestión de gobierno, la necesidad o la voluntad de dar respuesta a esas presiones particulares se traduce, con cierta frecuencia, en la falta de coherencia en la agenda de gobierno, en el cortoplacismo y en la consiguiente pérdida de una visión estratégica en la conducción de los asuntos públicos.

La crisis del sistema representativo contribuye asimismo a una mayor personalización del poder político y del gobierno. En ausencia de organizaciones políticas que actúen como agregadoras de intereses y orientadoras programáticas, la conducción política y las funciones de gobierno tienden a ser asociadas con la persona de algún líder; el proyecto político, sea cual fuere, ya no es el de un partido o coalición de partidos sino el de su dirigente máximo. Algunos autores han visto esto como un efecto persistente del tradicional caudillismo hispanoamericano. En realidad la fuerte gravitación del poder personalizado es un rasgo recurrente en los momentos fundacionales de un nuevo estado o de un nuevo régimen político, e inevitable en todos los procesos de activo involucramiento de masas. La superación de las circunstancias excepcionales permitiría regresar al funcionamiento normal de las instituciones. Pero la realidad demuestra que tal regreso no es inevitable y que muchos de esos liderazgos fuertemente personalizados tienden a extenderse en el tiempo cuando las circunstancias que los hicieron necesarios fueron superadas.

Este ida y vuelta entre una personalización fuerte del poder producto de la debilidad institucional, y una debilidad institucional que crea condiciones para la personalización del poder ayuda a explicar el marcado decisionismo inherente a todos los procesos de cambio socioeconómico y político (progresivo o retardatario, es otra cuestión). El decisionismo de Hugo Chávez, de Néstor Kirchner o de Rafael Correa no es más intenso ni más evidente  que el de Carlos Menem, Alberto Fujimori, Carlos Salinas de Gortari o Rafael Caldera. Sólo el contenido de las decisiones ha cambiado, como también cambió la identidad de los que ganan y los que pierden con esas decisiones. Es posible que sea esto lo que explique en definitiva las contradictorias valoraciones de unos y otros “decisionismos” por las élites del poder, sus voceros mediáticos y algunos actores estratégicos en la política internacional. Vale la pena comparar en este sentido la tolerancia y benevolencia desplegada por el gobierno estadounidense hacia el “golpe institucional” de Alberto Fujimori en 1992, o las ambigüedades frente al golpe de estado en Honduras en junio 2009, y su resistencia a reconocer la normalidad de los procedimientos democráticos sobre los que se apoya el gobierno de Hugo Chávez y sus sucesivas reelecciones.

Por lo tanto, cuando algunos enfoques ahora en boga llaman la atención sobre el papel de las instituciones en la elaboración de políticas públicas y en el establecimiento de las “reglas del juego”, el tipo de circunstancias que se acaba de mencionar deben ser incluidas en el análisis. En muchos de nuestros escenarios políticos, lo que está en discusión no es aún cómo jugar el “juego” de la democracia sino a qué juego vamos a jugar: el de una democracia con proyecciones de progreso social, el de una democracia reducida a lo institucional-formal, el de un régimen clasista/racista de exclusión social y étnico-cultural… Como bien se ha observado, muchos países de América latina pasan hoy “por un momento de crisis, inflexión y cambio político” (Calderón 2008) que inevitablemente se expresa en desajustes institucionales y en la generación de condiciones y contextos de alta complejidad para la elaboración de políticas públicas y de estrategias de desarrollo e inclusión social.

6.         Consideraciones finales

            La exposición precedente trató de poner de relieve algunos factores políticos en el análisis de las políticas públicas diseñadas y ejecutadas en nuestra región que usualmente son soslayados por la literatura convencional sobre la materia, o sometido a consideraciones fuertemente sesgadas por supuestos ideológicos no siempre explicitados. En particular puse énfasis en la configuración de los escenarios socioeconómicos, culturales e institucionales, internos y externos, en los que las políticas se elaboran y se las pone en funcionamiento, porque muy frecuentemente son estos factores, más que la calidad técnica de las propias políticas, quienes deciden su éxito o sus fracasos. Destaqué asimismo que en la evaluación de la calidad de esas políticas debe tomarse en consideración haber tomado en cuenta, de qué manera y en qué medida, esos factores. Es ésta una cuestión que sólo en años recientes ha comenzado a abrirse paso en la literatura sobre estos asuntos.

“Políticas públicas” es una denominación genérica e imprecisa, en la que es posible incluir prácticamente todo tipo de acción gubernamental en la que tiene lugar algún tipo de involucramiento de actores de la sociedad. El enfoque planteado en mi exposición requiere, por lo tanto, pasar de las proposiciones generales a un enfoque más circunstanciado o casuístico de las políticas de acuerdo a los temas, áreas, problemas, que las motivan. En especial, habría que hacer el esfuerzo de incorporar a estas reflexiones una política “pública” que con mucha frecuencia es escamoteada de la intervención “pública”: la política económica en todas sus dimensiones. La complejidad en el diseño y ejecución de las políticas en este terreno no son mayores que en otros ámbitos de la acción pública, aunque sí diferentes. Pero debería llamar la atención que el grueso de la literatura sobre políticas públicas se refiera a áreas que no son directamente los de la política económica, con el agravante de que ésta define condicionamientos fuertes sobre los otros ámbitos de la acción gubernamental y para los resultados que recogen.  Me parece que el enfoque integrador, es decir, político en su sentido más propio, sugerido en la presentación, puede ser de utilidad para avanzar nuestras reflexiones más allá de los límites heredados de la adhesión acrítica a los supuestos e intereses que predominaron en décadas pasadas.

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