Carlos María Vilas
Versión revisada de la presentación inaugural en la Maestría en Política Social,
Facultad de Ciencias Sociales, UBA
27 de abril 2020
I
Hace un par de años Walter Scheidel, historiador austríaco actualmente profesor en la Universidad de Stanford (California) publicó un voluminoso estudio de título provocativo: El gran nivelador: La violencia y la historia de la desigualdad desde la Edad de Piedra hasta el Siglo XXI (The Great Leveller: Violence and the History of Inequality from the Stone Age to the Twenty-First Century. Princeton UP, 2018). La obra se centra en cuatro tipos de fenómenos de violencia colectiva que tienen como consecuencia grandes rupturas en todos los órdenes de la vida: las guerras, las revoluciones masivas, el colapso de los estados y las epidemias. Los denomina “los cuatro jinetes del Apocalipsis”.
El autor afirma que la desigualdad ha sido la norma a lo largo de la historia y los episodios
de reducciones sustanciales de la misma han sido la excepción, productos de procesos o situaciones de mucha violencia. Antes que él el tema había sido tocado pero de manera más restringida por Thomas Piketty en El capitalismo del siglo XXI (su indagación cubre “sólo” desde el siglo XVIII por razones de disponibilidad estadística). En él Piketty demuestra que el capitalismo tiene una tendencia estructural a la desigualdad y sólo las guerras, o intervenciones estatales redistributivas de los patrimonios (producto de revoluciones o respuestas a crisis) han hecho posible la reversión de esa tendencia. La crisis de los años 30s y la Segunda Guerra Mundial fueron determinantes en la reducción de la desigualdad en Europa y EEUU hasta 1940: destrucción de activos y patrimonios, muertes masivas; posteriormente la intervención estatal (el “Estado de Bienestar” y la socialdemocracia, y sus políticas redistributivas) reorientaron el funcionamiento del capitalismo hasta que la desigualdad volvió a crecer, como efecto de su propia dinámica estructural, el predominio en las acciones estatales de los esquemas neoliberales y la aceleración de la globalización y el colapso de los sistemas de socialismo de estado.
En realidad estos jinetes, igual que los del Apocalipsis bíblico, siempre marchan juntos: en la primera mitad del siglo XIX los ejércitos napoleónicos y las guerras en que participaron no sólo difundieron en Europa las banderas de la revolución francesa y sino también una severa epidemia de cólera. En la segunda década del siglo veinte la guerra fue el detonante de la revolución rusa (Trotski dixit), poco después de la alemana, la república de Weimar y el nazismo. El conflicto se sumó, en sus años finales, a la fatídica gripe española.
Pensar en una pandemia como “gran nivelador social” puede resultar extravagante –para decir lo menos- en los momentos actuales; ni siquiera parece razonable pensar en que la peste “nivela” porque mata por igual a ricos y pobres, varones y mujeres, etc.; las estadísticas indican que no es así, al menos hasta ahora. Las probabilidades de enfermedad y muerte son ellas mismas bastante desiguales, no sólo por las características de las personas sino por el tipo de sociedad en que viven y por el tipo de autoridad política que conduce el enfrentamiento al COVID-19 (o al dengue, el sarampión, el sida o cualquier otro factor de morbilidad y muerte masivas) y por el modo en que lo hace. Pero Scheidel es un historiador de la longue durée. La historia que estudia empieza en la Edad de Piedra; las coyunturas corren peligro de sucumbir bajo el peso contundente de una historia que se mide por siglos más que por años. Pero en la mirada de Scheidel esa historia no queda en una gran narrativa; identifica los factores humanos colectivos que, operando en las coyunturas, contribuyeron a la producción de efectos que fueron mucho más allá del corto plazo
Scheidel fundamenta su estudio en una extraordinaria cantidad y variedad de fuentes, que dotan al libro de incuestionable carácter erudito: registros fiscales, informes urbanísticos, patrones de distribución/concentración de los patrimonios, precios de los arrendamientos, etc. El primer gran episodio de descenso de la desigualdad en Europa Occidental habría tenido lugar luego del colapso del Imperio Romano en la segunda mitad del siglo V, acompañado de una pandemia de peste bubónica que afectó a todo el territorio que había pertenecido al imperio. La productividad cayó abruptamente y los activos de la aristocracia fueron expropiados, al tiempo que las redes comerciales de los mercaderes romanos y las estructuras de recolección y gasto fiscal del imperio fueron destruidas. Sin embargo, en la medida en que a lo largo de la Edad Media surgieron otras estructuras estatales y el ritmo de crecimiento poblacional se recuperó, y con ello la fuerza laboral, la productividad volvió a aumentar y así como el excedente económico y la desigualdad. En el siglo XIV por ejemplo, el 5% más rico de la población había acumulado casi la mitad de la riqueza en las ciudades del noreste de lo que hoy es Italia. Esta situación se revirtió después que la “peste negra” (peste bubónica) de 1347-1353 acabó con la vida de casi un tercio de la población de europea, reduciendo el patrimonio acumulado por los ricos de esa región de Italia a menos del 35%.
La peste negra del siglo XIV tuvo consecuencias estructurales que contribuyeron al ulterior desarrollo del capitalismo. La muerte de al menos un tercio de la población europea generó falta de fuerza de trabajo, forzó a grandes desplazamientos de la población sobreviviente y creó condiciones para generalizadas protestas y rebeliones populares. En varias ciudades se suscitaron violentos alzamientos populares que reclamaban mejores condiciones de vida; el más famoso o al menos el más notorio de ellos fue la “rebelión de los ciompi” en 1378 en Florencia, dos décadas después de la peste, en medio de una profunda crisis económica agravada por la guerra entre la ciudad y el Papado. Los ciompi eran trabajadores pobres de las artes textiles. Por un breve lapso llegaron a conquistar el gobierno de la ciudad pero la complicidad de los grandes gremios con el patriciado condujo a su derrota y a la muerte de sus dirigentes. En su Historia de Florencia Maquiavelo demuestra una gran simpatía por esa rebelión. A pesar de su derrota contribuyó a cambios políticos importantes. De acuerdo a los historiadores, en el inicio del prolongado dominio de la familia Medicis en la política de Florencia y más tarde de Italia, del Papado y de Francia se encuentra el apoyo que la familia prestó a los insurgentes y el que éstos le brindaron en su ascenso al poder.
El efecto nivelador de estos acontecimientos dio paso, en el largo plazo, a nuevas desigualdades. Puede discutirse hasta el cansancio si fueron éstas mayores o menores, mejores o peores, más útiles o más perjudiciales que las anteriores. Como quiera que sea, constituyen sistemas diferentes de desigualdad. Dado que todos los sistemas sociales presentan desigualdades e incluso se apoyan en ellas para su perpetuación, la pregunta relevante es en consecuencia qué uso de la desigualdad hace cada uno de ellos –por ejemplo construir jardines colgantes, o pirámides, o catedrales, como en las sociedades antiguas y medievales, o expandir la producción y acumular ganancias, como en el capitalismo- y cómo las justifica. La reciente obra de Piketty, Capital e ideología, trata precisamente de los argumentos desarrollados a tal efecto por distintas sociedades.
II
El desarrollo exponencial de la globalización en décadas recientes favoreció el rápido despliegue universal de la pandemia, capturando sobre todo a las naciones y regiones más ampliamente insertas en esos procesos. El auge del turismo global contribuyó adicionalmente a una más amplia y rápida difusión. En el siglo XIV se necesitó una década para que la peste negra se propagara desde China hasta Europa, a través de la ruta de la seda. Luego, años para moverse desde Sicilia a Gran Bretaña y más allá, a través de rutas comerciales y el movimiento de ejércitos durante la Guerra de los Cien Años. Con el capitalismo bien establecido y en su fase imperialista, la “gripe española” de 1918 se propagó en menos de un año desde varias bases militares en Estados Unidos a Europa y el resto del mundo. Para 1919, el virus ya había matado a casi 20 millones de personas, frente a los 18 millones que murieron por el conflicto bélico.
El coronavirus en cambio tardó apenas unos días en propagarse desde Wuhan a otras ciudades chinas. Demoró solo dos semanas en salir de China a lo largo de las principales cadenas de suministro, comercio y rutas de viaje aéreas a los enclaves industriales y comerciales de Asia oriental, el Oriente Medio devastado por la guerra, y a la Europa industrial, Estados Unidos y América Latina. De acuerdo a un analista del MIT, la creciente interconexión de la economía mundial la hace cada vez más propensa al contagio. “Los acontecimientos contagiosos, incluidos los problemas médicos y financieros, pueden propagarse a través de redes humanas que a menudo se correlacionan fuertemente con las redes de las cadenas de suministro”. Es interesante destacar que Wuhan es posiblemente la ciudad china más integrada a los circuitos del capitalismo globalizado. Se estima que 51.000 empresas de todo el mundo tienen uno o más proveedores directos en Wuhan, mientras que 938 de las 1000 empresas mayores de la lista de Fortune tienen proveedores de nivel uno o dos en esa región. El énfasis que se ha puesto en las últimas dos o tres décadas en la producción lean, la entrega just-in-time y, más recientemente, en la “competencia basada en el tiempo”, junto con la actualización de la infraestructura de transporte y distribución, han acelerado la velocidad de transmisión.
Eso explica por qué el “mapa de rastreo” del Centro de Recursos del Coronavirus de la Universidad Johns Hopkins, que muestra las concentraciones de infección en los EE. UU., coincide con mapas similares de los estudios de la Brookings Institution sobre las concentraciones fabriles, centros de transporte y almacenamiento de la Costa Este a pesar de que su primer contacto con Estados Unidos tuvo lugar en la Costa Oeste. Esta es otra indicación de que este virus se ha movido a través de los circuitos del capital y de los individuos que trabajan en ellos, y no solo por una transmisión “comunitaria”. También es interesante observar que, al menos hasta ahora, el continente africano ha recibido un impacto comparativamente menor, posiblemente como efecto de su inserción marginal en los grandes circuitos del capital.
Ahora bien: ¿Qué papel desempeña, o puede llegar a desempeñar, en todo esto, la Política Social, que es el tema que nos convoca en este seminario? ¿Qué respuestas puede aportar a la crisis mundial detonada por el COVID-19? Como en toda crisis, los tiempos se acortan, las opciones tienden a reducirse, las prioridades se modifican. La asistencia a los más vulnerables toma la delantera tanto en política social como en política económica; pero contrariamente a lo que podría pensarse, quiénes son “los más vulnerables” es asunto sometido a intensas discusiones políticas e ideológicas. En política social caben pocas dudas: son los de siempre, ahora aumentados numéricamente con segmentos de las clases medias bajas en una ampliación y profundización de la “cuestión social”. En la política económica de la crisis pandémica, el asunto es más complejo y menos pacífico, porque tiene que ver, entre otras cosas, con la matriz insumo-producto de la economía, la concentración del aparato productivo y su fuerte dependencia externa.
Cualesquiera sean las respuestas a estas interrogantes, la interconexión entre política social y política económica y financiera se hace más evidente que nunca, o se pone en evidencia de manera distinta a la de los tiempos “normales”, y las tensiones entre una y otra suelen exacerbarse, motorizadas por los objetivos, los intereses y las concepciones de vida de quienes se ubican en uno y otro campo. Tanto más en nuestro país, donde todo lo que se haga en materia de política pública, aún sin pandemia, pasa por el insostenible endeudamiento externo recibido de la gestión gubernativa precedente. Asignar recursos escasísimos al pago de esa deuda sería inevitablemente a costa de los que se destinan a prevenir la expansión de la pandemia, a salvar vidas y a la reactivación del aparato productivo. Las tensiones entre política social y política económica y financiera se agudizan.
El Estado asume un protagonismo que choca con sus recursos y competencias; la inevitable necesidad de potenciar la eficacia y la celeridad de sus intervenciones, de acumular la mayor cantidad posible de información pertinente excede con frecuencia sus capacidades; la excepcionalidad de la situación obliga a apelar a acciones heterodoxas o que van contra los saberes convencionales y las prácticas de la normalidad institucional. Es, de acuerdo a Gourevitch, “la política en tiempos difíciles”.
El enfrentamiento a la pandemia se traduce en incremento del control estatal de la población, un control que se registra de manera desigual entre clases y grupos sociales, oficios y profesiones, territorios. La reglamentación o prohibición de actividades de la vida diaria por ejemplo, tiene lugar junto al control típicamente ineficaz de los agentes económicos en el capitalismo periférico: especulación con insumos estratégicos, sobreprecios en los productos de primera necesidad, una matriz de articulaciones público-privadas en la que no son infrecuentes las complicidades y turbiedades. El discurso de la unidad y del “nos salvamos juntos” no alcanza a ocultar el intenso conflicto de intereses que se desenvuelve en torno a las políticas públicas que se ponen en práctica para hacerle frente a la crisis. Más allá de los discursos, es un conflicto respecto de la asignación de recursos escasos.
Las grandes directivas, necesariamente generales, enfrentan desajustes con una multiplicidad de situaciones y necesidades particulares. Se registran problemas operativos y de coordinación entre agencias gubernamentales, de los que recientemente hemos visto varios ejemplos. El Estado que tiene a su cargo el enfrentamiento al COVID-19 es un Estado desmantelado –sobre todo en el área de la salud!- desfinanciado y endeudado tras cuatro años de gestión neoliberal. Con el agravante de que muchos cuadros político-técnicos de esa gestión continúan al frente de las posiciones institucionales que les fueron asignadas entonces en gestiones orientadas por otras concepciones y objetivos. Max Weber señaló el rol crecientemente decisivo de la burocracia en la gestión de las organizaciones complejas; el Estado es la más compleja de ellas y de ahí la incuestionable politicidad de sus burocracias: tanto por el ámbito público en que se desempeñan, como por su capacidad de traducir en acciones y reglamentaciones específicas las grandes normativas legales que orientan la acción pública. Además de que, como en toda crisis, el altruismo y el espíritu de sacrificio coexisten con la mezquindad y el oportunismo: una convivencia que tiene que ver mucho más con la naturaleza humana que con el COVID-19.
Se llama la atención sobre las limitaciones que la respuesta estatal impone a algunas libertades individuales, y se expresan dudas o sospechas sobre el uso que hace el Estado de la información que recoge y el que hará después ella -alimentadas a veces por declaraciones desafortunadas de algunos funcionarios-. Esos resquemores no provienen únicamente de los partidarios de concepciones auto-identificadas como “libertarias” o de sus expresiones mediáticas. Existe en Argentina una prolongada y traumática experiencia con los “sótanos de la democracia”, como los denominó el presidente Fernández, o el “estado profundo” como se le ha llamado en Estados Unidos, que alimentan esos temores en toda la sociedad y sobre todo en sus clases medias y populares, históricas víctimas de su operatoria. Por lo demás, las fuerzas de seguridad a las que se encomienda garantizar la observancia del aislamiento social son, sin escala intermedia, las mismas que durante los últimos cuatro años practicaron la doctrina del gatillo fácil y la violencia sin freno contra la protesta social.
En síntesis: nos encontramos ante un Estado debilitado que debe hacerse cargo del incremento de las demandas y las urgencias que emanan de la sociedad, a la vez que las urgencias y nuevas complejidades y ciertamente las mejores intenciones políticas, chocan contra las inercias y los sesgos de un aparato estatal diseñado para otra cosa de acuerdo a una cultura individualista y de “sálvese quien pueda”.
III
En grandes y sin duda insuficientes trazos, así es como veo el contexto actual y el futuro inmediato en el que se desenvuelve la Política Social en Argentina, y posiblemente en un gran número de sociedades latinoamericanas y del Caribe. Sin embargo la Política Social no es simplemente una variable dependiente de esa realidad, ni de cualquier otra. Es un modo específico de intervención pública que busca dotar de efectividad a los derechos humanos, que ha probado ser de mucha eficacia en la construcción colectiva de la convivencia social, de acuerdo a cambiantes configuraciones socioeconómicas y culturales a partir de determinados ordenamientos de poder, a los que al mismo tiempo contribuye a reproducir y eventualmente modificar.
Por razones teórico-metodológicas tanto como político-institucionales, desde las últimas décadas del siglo pasado el estudio de la Política Social la redujo a un conjunto de acciones gubernamentales directa o indirectamente referidas al empobrecimiento de amplios segmentos de la población efecto del desenvolvimiento del sistema socioeconómico, y de las dinámicas de un arco amplio de actores sociales y políticos al respecto. La Política Social devino algo así como la política para los pobres, mucho más que un modo de estructuración del Estado y por tanto de su organización político-administrativa, de su relacionamiento con el conjunto de la sociedad (pobres +”no pobres”) y sus articulaciones con el sistema global del que forma parte.
Corolario de este enfoque es la despolitización de la Política Social y su reducción a un conjunto de técnicas de ingeniería social inspiradas en criterios de costo-beneficio tributarios de los enfoques macroeconómicos y políticos orientadores del conjunto de la política pública. Sin negar la relevancia de sus dimensiones técnicas, se soslaya en consecuencia la historicidad de la cuestión social que pone en tensión el orden establecido y actúa como detonante de la Política Social a partir de la explicitación frecuentemente traumática del conflicto entre el principio de igualdad inherente a los sistemas democráticos (en los términos en que es asumido por el sistema político), el efecto de desigualdad del capitalismo (en los términos concretos en que este se configura efectivamente) y la necesidad del Estado de alcanzar y mantener un equilibro entre ambos.
Más allá de sus características particulares, la Política Social emerge de este conflicto como una contribución a la reproducción dinámica de un orden de poder en función de cambiantes relaciones de fuerza. Esta es precisamente la dimensión propiamente política de la Politica Social. Ella incide decisivamente en la construcción, en cada tiempo y lugar, de la cuestión social y de las vías para encararla a través de acciones públicas –estatales y no estatales-; al mismo tiempo es un efecto del modo en que los actores social y políticamente relevantes configuran esa cuestión.